国土空间规划的变与不变

文 | 张国华  欧心泉

1月23日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第六次会议，审议通过《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》。5月23日，意见正式对外公开发布，这标志着我国国土空间规划建立进入新时代。

从过去的主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划到统一的国土空间规划，从非共识到共识，规划的变化与不变，是一个认识再统一的过程。

一、规划面对的复杂性和不确定

（一）外部环境发生剧烈变化

当今世界是复杂多变的世界，总书记说世界处于百年未有之大变局。不论国际、国内大环境和大形势，还是经济、政治、社会、文化、生态总体布局，未来、现在和过去大不相同。科技进步日新月异，新技术、新模式、新业态不断涌现，人的生产、生活方式快速调整，生态环境、资源条件、产业结构出现变化，交通工具、运输需求也在发生改变，这些都对国土空间规划提出挑战。

（二）规划内生逻辑出现重大调整

与以往各类空间规划不同，新时代国土空间规划要支撑高质量发展和生态文明建设，是党中央、国务院在治国理政方面做出的重大部署。建立国土空间规划体系必须围绕紧紧国家治理体系和治理能力现代化这根主线，服务国家战略，面向“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦，加强空间治理体系和治理能力建设。

二、客观世界的不变规律

（一）空间要素的组织规律

基于不同经济和交通条件下，人口的空间流动、产业的空间变迁是重塑国土的关键力量。空间作为有机联系的整体，交通是形成联系关系的纽带，即便绿水青山，没有活动也是渺无人烟的无人区，变成不了金山银山。区位论对交通与产业空间要素组织的核心规律做了经典阐述，农业、工业、服务业区位论告诉我们，产业在空间上的布局与交通活动存在紧密联系，人口、资本、资源要素的集聚，土地价值的发挥等都受到交通的极大影响。

按照不同产业类型和交通运输成本的敏感相关性，我们可以将空间开发活动划分为资源、资本和信息三大集聚类别。水运、货运铁路提供低成本运输，空间上对应的是资源型产业的集聚；公路运输实现门到门服务，兼顾经济性和时间性，对应的是资本型产业的集聚；航空、高铁为代表的高速交通能够支持人和物的快速流动，对应的是高科技产业集聚区、中央商务区等信息型产业的集聚。

（二）经济社会发展的基本遵循

经济社会发展强调以人为本，作为指引空间发展的国土空间规划也必须围绕人为核心展开。新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，必须坚持以人民为中心的发展思想，合理满足人的发展需求。要坚持把人而不是物质世界，作为考虑一切空间规划工作的出发点。

到了现在的发展阶段，我们要探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子。建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，必须坚持节约资源和保护环境的基本国策，不能回到粗放发展、浪费资源、污染环境的老路子上去。要坚持把绿色发展理念，可持续发展战略摆在各类空间规划工作的重要位置。

三、改变的是我们对事物的认识、理解、改造方式

（一）从单一要素思维走向多要素协同思维

国土空间规划是一门综合性规划，需要考虑不同要素的空间布局和协同问题，绘制美丽国土蓝图不是简单的“各美其美”，最关键的还是“美美与共”。过去就土地论土地、就城市论城市、就生态论生态、就农业论农业、就交通论交通等是传统专业规划擅长的，这种狭义视角在国土空间规划时代要摒弃。国土空间规划要尽量做好不同要素的交叉协同，按照一盘棋思想，实现空间的系统统筹，要把主要精力放在在协调、共享、国土空间开发保护整体效益最大化等方面。

（二）从简单线性思维走向复杂非线性思维

国土空间规划是一门立足现在、聚焦长远的规划，未来的空间发展可能存在很多不确定性因素，即便是同一事物，跨越不同阶段，其空间结构、规模、功能也并不一样。因此国土空间规划不能沿用传统的简单线性法则和趋势外推等方法来谋划十多年、乃至数十年以后的国土空间，要像从牛顿力学到量子力学的转变一样，用复杂非线性的思维来应对未来的各种不确定性，考虑差异化的空间发展趋势，提供多种预案，保持规划的弹性和韧性。

（三）从低阶空间思维走向高阶时空思维

空间规划自然要聚焦空间，但是新时代国土空间规划不能只拘泥于空间，特别是不能把我们规划的空间看作三维的静态空间。要理解空间的流动性，比如说叠加时间因素考虑，交通方式变化会对空间联系产生显著影响，高速汽车一小时可达圈是100公里左右、高速铁路一小时可达圈则是300公里以上，这种时空距离的改变反过来又会影响空间的形态结构和功能组织。要理解空间的成长性，从过去到现在再到未来，空间的变化无时无刻、无处不在，因循守旧不可取。因此国土空间规划还要具备时空一体的思维，从更高维度来观察、解答我们所关心的空间问题。

2019(第五届)中国智慧城市博览会将于6月14日至16日在北京展览馆盛大启幕。本届智博会以“共建绿色和智慧的未来城市”为主题，展览面积23000平米。参会参展报名请识别下方二维码关注智博会官方小程序“智慧城市云会”。

————————————

微信编辑：一米阳光