科研计划项目“揭榜制”国内外做法与启示

编者按：3月12日，经十三届全国人大四次会议审查通过后发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，在“第七章完善科技创新体制机制”、“第一节深化科技管理体制改革”中，提出“改革重大科技项目立项和组织管理方式”，“实行‘揭榜挂帅’、‘赛马’等制度”。国内外在相关制度组织实施方面进行了探索，实践中的一些经验可为当前科技计划管理改革提供借鉴。本文重点对项目“揭榜制”国内外具体做法、发展趋势进行梳理分析，提出可借鉴的经验与启示。

“揭榜制”是指针对目标明确的科技难题和关键核心技术攻关，设立项目或奖金向社会公开张榜征集创新性科技成果的一种制度安排。英雄不论出处，谁有本事谁就揭榜。“揭榜制”注重任务导向和结果导向，也可以称为“科技悬赏制”。科技悬赏理念本质上是一种激励机制，让智者竭尽所能地努力，其目的在于最大程度地集聚社会智慧，最大限度地激发人们潜能，推动科技难题的解决，促进科技成果的产生。

“揭榜制”国际发展趋势

国外开展科技悬赏项目实施的起源很早、案例很多，可以追溯至第一次工业革命时期。随着工业革命的到来，社会上对各种提高生产力技术的需求空前增长，政府体制外的个体科研活动逐渐增多，为了实现个体研发与国家需求的统一，政府开始用悬赏的形式资助科学研究。英国政府1717年设立科技创新奖“经度奖”，法国政府1795年设立食物储存奖，以及瑞典政府设立的消防技术奖等，整个19世纪的欧洲，科技悬赏成为政府资助并引导个人科研的主要方式。

随着大科学时代的到来，科学基金制的完善、专利制度的规范化，20 世纪科技悬赏奖逐渐被科学基金制所取代，直到20世纪末期，随着美国联邦政府对科技悬赏制的再次启用，各国政府用悬赏方式资助科技创新又渐次增多。英国国家科技资助委员会（Nesta）于2008年联合国家创新部（DBIS）以及联合国开发计划署（UNDP），共同发起了“绿色挑战”，美国能源部、国防部、航空航天局资助的包括可佩带能源奖、机场安全技术奖、宇航局百年挑战等在内的20余项政府科技项目，取得了良好成效。

企业也是组织开展悬赏项目的重要主体，企业推荐的悬赏项目一般具有企业关键技术、行业共性技术或提升企业知名度的特性。如Barrick Gold公司为了增加冶金产量于2007年开始设立冶金奖，太阳能系统公司(Sun Microsystems)为了激励开源社区项目的创新在2007-2008年设立创新奖项目(Open Source Community)，美国公用事业公司为了促进冰箱行业的发展设立高效节能冰箱项目奖等等。

总之，以科技悬赏形式开展科研计划管理的“揭榜制”是国外科研资助活动的重要形式，成为促进科技创新的利器。

“揭榜制”国内做法

我国也有很多通过科技悬赏形式来解决科技发展难题的案例，如2013年我国国家安全监管总局组织开展的安全生产重大事故防治关键技术科技项目征集，2013年武汉市政府悬赏1000万元公开征集智慧城市顶层设计方案等。上海市科委积极探索实行“揭榜挂帅”项目组织管理方式，2020年，相继发布《关于强化科技应急响应机制实现科技支撑疫情防控的通知》、《关于发布2020年度科技攻关“揭榜挂帅”项目指南的通知》，针对相关科研攻关任务，凝练悬赏标的，向社会发榜公布，征集揭榜方，并择优进行支持，预计将取得良好成效。

此外，广东、浙江、江苏、湖北、山东、山西、云南、重庆等相关省市也在探索实施科技攻关项目“揭榜制”。深圳市也有称作“揭榜奖励制”的做法，用于组织开展“新型冠状病毒感染的肺炎疫情应急防治”应急科研攻关项目。

工信部曾在2018年底发布《新一代人工智能产业创新重点任务揭榜工作方案》，对涉及智能产品、核心基础、智能制造关键技术装备、支撑体系等4大方向的17个细分领域进行张榜，旨在通过“揭榜制”，征集并遴选一批单位集中攻关，重点突破一批技术先进、性能优秀、应用效果好的人工智能标志性产品、平台和服务，加快推动我国新一代人工智能产业创新发展。揭榜单位集中力量开展创新攻关，工信部和推荐单位给予重点推广和支持。全国共有1248家参评，最终产生137家揭榜单位、66家潜力单位，参与度很高，预期会产生较好成效。

“揭榜制”的边界范围、特点以及利弊分析

“揭榜制”项目组织管理模式具有目的明确、目标清晰、针对性强等特点，适用于解决国家或省（市）重点领域关键核心技术与产业发展急需重大科技成果等问题，包括解决政府关注重点科技问题、企业所需关键技术问题、研究机构重大科技成果转化问题等（表1）。特别是在后两者中，“揭榜制”组织模式能够为企业解决关键技术或研究机构成果转化提供良好的沟通交流平台与规范的组织保障体系，使研究机构与企业之间的合作更有保障、更可持续、更成系统，推动构建“政产学研用”深度融合的协同创新机制。同时，也更易于政府组织多方协同攻关，统筹社会各界智慧，以最大程度、最快速度地集中优势力量解决重点科学问题与关键技术难题，发挥“集中力量办大事、集中目标齐攻关”的制度优势，提升科技创新解决重大战略问题、促进高质量发展与服务民生福祉的成效。

表1 “揭榜制”与传统科技计划组织管理模式对比

几点启示

一是探索采用“揭榜挂帅制”对重要科技前沿、关键技术攻关、重大成果转化以及重点民生科技领域进行项目部署与实施。

（1）围绕“四个面向”，聚焦重点领域，突出原始创新，进一步强化目标导向与结果导向，在人工智能、量子科学等前沿科学领域，涉及材料类、装备类和先进工艺类等的关键核心技术，生物医药、新能源等重大成果转化，以及智能交通、智慧生活、公共卫生等重点民生科技领域，探索采用“揭榜挂帅制”布局实施一批科技项目，将“揭榜挂帅制”从关键技术攻关、重大成果转化、重点民生科技领域拓展到基础科技前沿领域，建立覆盖科技创新全链条的揭榜攻关机制，推动重大原创性成果产出，提升创新链水平，助力高质量发展。

（2）对揭榜项目负责人实行“挂帅”制，与“挂帅者”签署责任书，实行“挂帅出征、挂图作战、挂责问效”，并在政策上（队伍组建、技术路线、经费使用等）赋予“挂帅者”充分自主权，最大限度释放活力，最高成效推进实施。

二是通过多种“揭榜”形式进行揭榜攻关。对申请揭榜的单位和人员进行考核评定后，仅能由一家单位解决的“榜”由一家单位揭榜；一家单位无法解决的，可以由多家单位联合揭榜攻关；多家单位都可以解决且技术路线均较为先进但难以联合的，可以由多家单位各自独立揭榜，并采用“赛马式”资助方式，设置阶段性考核目标分阶段进行资助。项目结束后还可以组织开展成果交流会，分享揭榜经验与攻关过程，提升“揭榜挂帅制”管理模式成效。

三是采用多种形式对项目成果进行管理。在“揭榜挂帅制”项目结束后形成的成果中，涉及到关键技术和产业化成果等能够直接应用的，推广转化到相关单位或企业进行应用；涉及前瞻性、基础性前沿研究成果等，除已有成果外，可对后续的相关科学问题继续给予科学基金支持，推动基础学科发展；对于公益性较强的成果，由政府推广到社会应用。

四是加强对重点成功案例的表彰与宣传。对于成功揭榜、完成效果好且对我市相关领域发展具有重要意义的项目，可建立“优秀揭榜奖”、“优秀帅才奖”“优秀张榜奖”等对揭榜单位、挂帅人员、发榜单位予以表彰，并加强宣传，树立典型与标杆，对获得“优秀帅才奖”的人员列入相关科技人才计划。一方面加大“揭榜挂帅制”项目组织管理模式的影响力与辐射力，在全社会营造良好的揭榜氛围；另一方面，也激励发榜单位提出更有价值、更具意义的“榜”，而揭榜单位、挂帅人员能够更好、更优地完成项目，提升科技创新培育发展新动能、引领高质量发展的成效。

文章来源于三思派，作者毛朝梁、鹿艺。