“网络中立”卷土重来，这个世界会更好吗？

图片来源@视觉中国

文 | ICT解读者一老解

作为推动大型基础设施建设计划的一部分，美国总统拜登在7月9日签署了一项行政命令，敦促联邦通信委员会 （FCC） 恢复 2017 年 12 月被特朗普政府废除的网络中立规则，以促进美国经济竞争。

“网络中立”由此作为美国党争的焦点问题之一而再度在社交媒体引发关注和讨论。

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回溯历史，奥巴马执政期间，由民主党人汤姆·惠勒任主席的FCC在2015年通过了网络中立化提案，禁止网络服务提供商阻止或减缓互联网接入速度，禁止互联网内容提供商通过付费享受接入优先权，以维护互联网开放公平的原则。

但仅仅两年之后（2017年），共和党总统特朗普任命的FCC主席阿吉特·派就彻底终结了奥巴马时代的网络中立原则，实施“低度监管”政策，宽带上网和移动网络不再归为被高度监管的“公共事业”，而是被重新划为“信息服务”和“私人移动服务”，以刺激投资、创新和竞争。

又四年之后（2021年），拜登的民主党政府在“网络中立”上又卷土重来，这既是民主、共和两党执政理念之争，也是其背后所代表的网络服务提供商和互联网内容提供商这两大势力集团进行利益博弈的结果。

支持拜登竞选总统获胜的互联网巨头，以Facebook、Google、Twitter等为首，希望恢复网络中立原则以确保每一个用户都能不受限制地接入互联网服务，这很容易占据道德制高点并赢得民意；但在争取其内容服务不受网络限制的同时，他们也很乐于借此打击AT&T、Verizon等网络服务商打造自有内容并与流量套餐打包销售的竞争行为。

而以AT&T、Verizon等为首的网络服务提供商，当然希望能从投入巨额固定资本打造的宽带网络上获取更大的附加值，而不是沦为为互联网公司打工的“哑管道”，所以他们一直抱怨YouTube、Netflix等流量消耗大户借助网络中立原则不当得利赚得盆满钵满，而自己却要被对方的业务体验需求牵着鼻子疲于网络扩容和提速的无休止投资，显失公平。

从美国通信业的发展史来看，崇尚市场竞争的监管机构对于网络服务提供商有可能借助基础设施优势形成市场垄断始终保持着警惕态度，网络中立原则是监管机构自1984年对AT&T采取严厉的拆分措施之后所找到的另一种制衡利器，其目的就在于通过公平的网络环境推动互联网业务的创新和发展，并最终培植出了Amazon、Google、Facebook、Netflix等雄霸全球的互联网巨头。

2015年2月网络中立提案通过时，Google母公司Alphabet在证交所的股价为556.87美元，到2017年12月网络中立被终结时，其股价已飙升至1,046.40美元；同期，Facebook的股价也从74.47美元升至179美元。

而另一边的通信市场上，在AT&T被拆分为8家独立运营的电话公司之后数年的竞合过程中，已逐步形成了以AT&T、Verizon，以及新近合并了Sprint的T-Mobile为主流的三大通信运营商集团，他们在美国全境范围内展开网络建设和用户争夺的激烈竞争，但很快就发现真正的敌人其实来自外部：从宽带业务发展早期语音业务被Skype等互联网电话服务商侵袭，到如今几乎其全部收入都有赖于视频、社交、购物等互联网应用所带来的流量业务。

为了摆脱受制于人的境地并夺回市场话语权，Verizon和AT&T率先发起反攻，Verizon先后收购了AOL（美国在线）和Yahoo（雅虎）进入互联网媒体和广告市场；AT&T也逐步加码媒体业务，先后收购了DirectTV和Time Warner（时代华纳）以图转变苦哈哈的宽带运营商身份，成为一家横跨电影制作、剧集制作、有线电视、新闻频道、手机网络以及光纤电缆的全球最大的娱乐传媒公司。

并且，在网络中立原则被废止后，AT&T公开宣传手机用户在使用其旗下的DirecTV Now视频业务时可免除流量封顶限制，而对YouTube TV、Netflix和Amazon Prime等竞争对手的视频服务则实行流量限制；同时，为了和互联网内容提供商争抢用户，AT&T 还面向其手机用户推出HBO节目免费的优惠政策。与AT&T在同一阵营的Sprint 也曾一度针对Skype、YouTube 和Netflix采取流量降速的限制措施。

因此，拜登政府上台后重启网络中立原则，其实质就是在宽带服务提供商商和互联网内容提供商这两大势力集团之间进行新一轮的利益调节，这也在一定程度上迎合了建制派规范市场竞争的政治民意。

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网络中立的政治民意，在大洋彼岸的欧洲同样受到欢迎。为了构建数字单一市场，欧盟议会在2014年4月就投票通过了网络中立保护条款，比美国还早了一步，其目的就是为了促进欧盟互联网接入服务市场竞争，进而激励高速通信网络的建设。但数年过去，欧洲各国的通信运营商们建成了一流的移动通信网络，却最终发现这是在为美国的互联网巨头做嫁衣。

以Google、Amazon、FacebooK为代表的美国互联网巨头凭借强大的先发优势，将其业务触角由美国延伸到欧洲，并迅速完成了对欧洲互联网市场的瓜分，他们不仅牢牢统治着欧洲的互联网技术版图，并且已经渗透至电商、物流、金融、移动出行等多个领域。以德国为例，Google以92%的市场份额垄断了德国的搜索引擎市场，同时在浏览器市场和在线广告市场的份额也达到了6成以上，Facebook则占据了社交媒体市场70%以上的份额。在全球市值最大的20个互联网企业中，没有一个是欧洲企业。

正如最近德国电信首席执行官Timotheon Hoettges在巴塞罗那世界移动大会上所愤怒控诉的，Facebook和Microsoft这些美国巨头的互联网应用在欧洲境内产生了占比80%以上的网络流量，却不需要为此向本土的通信运营商支付一分钱费用，反而还可通过所收集的用户数据攫取超额利润，这不仅不公平，而且是对不断投入成本扩容网络支撑能力的通信运营商的变相剥削。

因此，在欧洲，由于产业优势差异和业务定位不同，网络中立原则俨然变成了美国互联网巨头的保护伞，而对于本土的通信运营商却成了紧箍咒！所以，欧洲的电信运营商一直在寻求监管机构放宽网络中立规则，以期从专门服务中增加收入来弥补传统电信业务的营业额下降问题，为此他们甚至以网络中立原则危及5G投资为由进行威胁和游说。

欧委会曾在其2016年的“欧洲5G行动计划”中曾设立了“最晚到2020年年底，所有欧盟国家都要推出5G服务”的目标，但由于实际进展缓慢目标已经破产。究其原因固然有新冠肺炎大流行导致的城市封锁所致，但通信运营商对于5G投资回报的担忧也是重要原因之一。

与国土面积庞大且通信市场主要由3~4家运营商主导的美国和中国不同，欧洲的通信市场非常分散，即使在面积狭小的国家也常常拥挤着3家以上的运营商展开竞争，所以难以形成规模优势，由此欧洲通信市场的投资回报率普遍低下，以2018年为例，美国在通讯领域的投资资本回报率是欧洲的两倍。

而5G网络所需要的建设和维护成本要数倍于4G，所以如果欧盟的监管机构不能为通信运营商解开网络中立的紧箍咒，那就意味着重金投入的5G网络将为以美国公司为主的互联网巨头提供更高的数据传输速率，但运营商若依然只能拿到固定的流量收入则显然受益有限，这无非是新一轮被剥削的开始。

所以欧洲的通信运营商更为看重5G技术在垂直行业的应用，借助5G高速率、低时延和海量连接的技术特点，以及切片技术和边缘云的特有方案，通信运营商可以直接面向企业用户提供个性化的、乃至专有网络的服务，打造新的产业生态，而在这一生态中，美国互联网巨头的优势不在，通信运营商可以和垂直行业用户形成更为平等甚至略占优势的合作关系，以促进5G技术商业化。

然而从法律角度来看，通信运营商在垂直行业面向特定用户提供5G切片技术和专网等方案，并收取额外费用，则明显与网络中立原则相悖。所以欧洲监管机构在坚持网络中立原则以保障所有普通大众消费者公平接入互联网的同时，也通过“专业服务可以豁免”的方式容许各种行业应用所需的专有业务的创新，以推动5G在欧洲的产业化发展以及欧洲数字化的进程，这也是5G专网业务在欧洲发展较为迅猛的原因。

同时，从维护数字化主权的角度出发，欧盟也采取了一系列措施，包括发布《通用数据保护条例》、推行“数字税”计划，甚至加大对Google、Facebook等美国互联网巨头的反垄断审查和罚款来维护欧洲的互联网利益。但从监管的角度出发，废除网络中立原则与欧洲倡导的开放竞争的价值观相违背，并且存在被通信运营商滥用侵害普通消费者权益的风险，所以仍然是不可接受的。

在这一点上，同是美国盟友的韩国走得比欧洲更激进一些。日前，在美国视频服务提供商Netflix与韩国电信运营商SK Broadband （SK宽带）关于流量付费的一起法律诉讼中，韩国首尔的一家法院作出了裁决，认为Netflix目前业务运行的部分成本事实上是由SK宽带承担的，为此而付费是“合理的”。

这一裁决驳回了Netflix依据网络中立原则而提起的申诉，被认为是韩国“网络中立天平”向电信运营商倾斜的标志性事件。由此，这一裁决可能带给韩国通信市场发展、美国互联网巨头的业务战略变化、乃至全球网络中立政策走向的影响，已成为行业密切关注的焦点。

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最后来看中国，除了在移动互联网业务兴起的早期阶段曾有中国移动高管炮轰微信、QQ等应用冲击其传统语音、短信业务外，网络中立在中国从来不是一个值得被讨论的话题，因为中国的通信运营商需要面对的问题是“提速降费”。

同在2015年，美国的FCC通过了网络中立法案，中国的国务院办公厅则首次发布《关于加快高速宽带网络建设推进网络提速降费的指导意见》。指导意见明确了“宽带网络是国家战略性公共基础设施”的定位，就此要求电信企业“加快推进宽带网络基础设施建设，进一步提速降费，提升服务水平”。

同样在2015年，“互联网+”也首度写入政府工作报告并成为国家层面的重大举措，“互联网+”成为中国创新驱动战略的重要引擎，以BAT为代表的互联网企业纷纷表态将在政府确定的创新创业、协同制造、现代农业、电子商务等11个重点行动领域发挥引领作用。

对于电信企业与互联网企业的关系定位，在《关于加快高速宽带网络建设推进网络提速降费的指导意见》中有着明确阐述，即“建立健全电信企业与互联网企业、广电企业、信息内容供应商等市场主体间的合作和公平竞争机制，促进专业化分工合作，探索产业链互利共赢发展模式”。所以在中国，电信企业以提供公共服务为主的市场定位非常清晰，电信企业与包括互联网企业在内的其他市场主体间的关系则更强调专业化分工合作，各方被要求按照“互利”和“共赢”的模式发展业务。

此后，“提速降费”成为历年政府工作报告的必提要求，每年的两会期间以三大运营商为首的电信企业都会向社会公布“提速降费”工作的落实情况和相关成绩。而互联网经济则借此东风获得长足发展，除了BAT传统势力布局的搜索引擎、电子商务和移动社交外，共享经济、互联网金融成为互联网新势力异军突起的舞台，滴滴、美团、字节跳动等互联网新贵大批涌现并获得市场的追捧。

因此，在统一的国家产业政策指引下，我国的电信企业和互联网企业在市场竞争中并不像美国的两大势力集团一样存在着尖锐对立的经济利益冲突；我国的互联网市场基本由国内的互联网企业所占据，也不像欧洲一样存在着严重的国别利益冲突。在以中国联通为代表的电信企业的国有企业混合所有制改革过程中，还特别引入了腾讯、百度、京东、阿里巴巴等互联网公司作为战略投资者以实现优势互补，打造协同效应。

在欧洲同行还在为网络中立将危及5G投资而游说的时候，我国的电信企业已经响应“5G赋能千行百业”的号召完成了96万个5G基站的开通。近期以工信部、网信办、发改委为首的10部门联合印发了《5G应用“扬帆”行动计划（2021-2023年）》的通知，推动5G在新型信息消费、行业融合应用和社会民生服务等领域的应用落地。电信企业在5G网络上的适度超前投资和建设，再一次为广大信息技术公司和互联网企业创造了跨领域融合创新发展的新机遇。

所以在中国，网络中立是个伪命题，而融合发展才是中国通信行业和互联网行业的主题。

结语

以通信业知名媒体Lightreading针对拜登政府恢复网络中立的一段评论来结尾再合适不过了，Lightreading在文中说到：

“（在美国）网络中立对转移电信公司和互联网公司之间的权力平衡或削弱巨无霸技术公司的垄断起不到任何作用，它将只有两种可能的影响：一是影响5G产业发展在美国的成功，另一个则是让已经遥遥领先的中国继续看美国的笑话。并且，当美国的政治风向再次打击共和党时，网络中立将不得不重新回归坟墓，而这或许不用等太长时间“。

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