实务解析 | 招标投标电子文件单套制归档管理探索与实践

编者按：

全流程无纸化、远程异地等电子招标方式已成为招标行业数字化转型的主流趋势，而招标投标行业对于电子文件单套制归档尚无统一的技术规范和标准，普遍重视程度不够。本文以中国石化承担的国家档案局物资采购招标投标电子文件单套制归档试点为例，系统总结试点项目实施思路、方法和路径，并对招标投标文件单套制归档进行思考，为招标投标行业实现规范的电子文件单套制归档提供借鉴。

2017年，国家发展改革委等六部委联合下发《“互联网+”招标采购行动方案（2017-2019年）》，有力推进电子招标投标活动的发展，全流程无纸化、远程异地等招标方式已成为招标投标行业数字化发展转型的主流趋势，如何依法对电子文件单套制归档管理也成为招标数字化转型的重要环节。所谓单套制管理，指的是由电子设备生成的电子文件的管理模式，在归档时只保存电子档案而不再打印和保存纸质档案的归档管理制度。根据相关报道，上海自贸区保税区管理局在2015年即对电子档案单套制验证成功，其后，国家发展银行、珠海市、青岛市等部门或地区开展了单套制归档。2016年，国家档案局发布《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》，明确提出“有条件的部门开展电子档案单套制管理试点”。国际上，英国、澳大利亚、美国等已试行单套制归档。2020年新修订后的《档案法》规定电子档案与传统载体档案具有同等效力，电子形式可以作为凭证使用，直接解决了电子归档法律地位问题。2020年3月，国家档案局等有关部门组织了30家电子文件单套制归档试点，截至目前，80%试点项目顺利完成。可以预见，电子文件单套制归档管理将成为电子交易系统电子文件归档的发展趋势。

（一）电子文件单套制归档重视不够

招标投标资料作为工程建设重要的档案组成部分，应当按照《档案法》《电子招标投标办法》《企业电子文件归档和电子档案管理指南》等法规要求实施管理，电子文件档案应当来源可靠、程序规范、要素合规。但相当一部分单位对招标投标电子归档的重要性认识不够，认为像保存一般文件一样保存在服务器就可以了，对于数据是否符合电子档案“真实性、完整性、可用性、安全性”要求也不够重视，电子技术保障不够，对于电子档案是否符合长期管理规划不够，给招标投标行业推进全流程无纸化健康发展留下了隐患。

（二）招标投标电子归档缺乏统一的归档标准

招标投标行业全流程无纸化电子招标发展迅速，招标、投标、开标、评标、定标等各业务环节按照《电子招标投标办法》的技术规范设计，基本确保了业务流程完整、可追溯，但对招标投标后的电子归档研究不够，行业缺乏统一的归档技术标准、基本规范等。《电子招标投标办法》第四十九条只规定电子招标投标平台应具备电子归档功能，但未对归档管理标准、流程和规范做进一步细化，可操作性不强。各电子招标投标平台基本通过对已有资料打包保存或更改文件状态的方式实现招标投标档案归档，但是这种方法与电子文件单套制归档要求不相适应，对外法律效力属于自证，存在较大的安全隐患。

（三）电子招标投标平台对电子归档元数据技术标准落实不够

电子归档对于元数据的产生、存储、不可篡改性有要求，这是电子档案单套制法律效力的技术要求。由于电子文件能够编辑、内容易篡改，以及招标业务操作系统具有回退功能，如何确保电子文件归档元数据的真实性，如何确保其凭证价值，是电子招标投标平台规划设计的重要内容。

（四）电子文件在招标投标业务系统储存影响系统运行稳定

随着电子招标的推进，招标项目越积越多，存档资料会以指数形式增加，系统储存容量不足将影响平台的稳定运行。平均每个投标文件容量在300~800兆之间，按照档案保存30年计算，将是巨大的存储量。如果存档不导出而是直接存储在电子招标投标平台系统中，将会严重影响电子招标投标平台运行效率。

2020年3月26日，国家档案局、国务院办公厅电子政务办公室、国家电子文件管理部际联席会议办公室联合下发《关于开展电子文件单套归档和电子档案单套管理试点工作的通知》，决定在全国设立30个电子文件归档试点项目，中国石化物资采购招标投标系统文件归档成为招标投标领域唯一试点单位。按照试点要求，中国石化组织了档案、信息、招标等管理部门联合团队，组织实施试点项目推进工作。试点的主要目标是实现招标采购电子文件形成、办理、传输、存储、归档、移交、利用、处置、检查全流程电子化管理，制定电子文件单套归档和电子档案单套管理相关制度规范，完善物资招标投标系统和电子档案管理系统归档、管理、利用等相关功能，对试点项目形成的经验进行总结提炼，为其他业务系统单套制电子文件归档提供经验和参考范例。

（一）试点信息化基础

1.物资招标投标电招平台建设情况

物资招标投标电招平台于2015年4月上线，实现了公开招标和邀请招标的全流程电子招标，满足框架协议招标和单项招标的业务要求。2017年8月取得中国信息安全认证中心三星级认证证书。2020年1月起，开发了电子文件“一键归档”，即招标业务员在招标项目完成后，通过点击“批量预归档”对标段中已经产生的文档进行拉取汇总，核对后单击“点击生成”形成电子文件归档。

2.档案管理系统信息化建设

中国石化重视档案信息化工作，建立了中国石化档案管理系统并积极参加国家相关试点项目，在档案管理信息化方面积累了一定实践经验。2012年，中国石化完成了国家电子文件管理部际联席会议牵头组织的电子文件管理试点项目，开展了电子公文、电子合同、电子财务和电子档案四个方面的研究工作，掌握了电子文件形成、办理、流转、归档等全生命周期管理的基本规律和关键要点，建立了一套电子文件管理的技术标准规范，完善了相关业务系统电子文件管理功能。2014年5月和10月，中国石化档案管理系统先后通过了中国人民大学电子文件管理测评中心的标准符合性评测和中国信息安全测评中心的信息安全等级保护（三级）评测。2016年，承担国家档案局“企业电子文件归档和电子档案管理试点”工作任务，尝试对电子会计、电子公文、工程项目电子招标投标文件实施单套制归档。

（二）试点实施思路

在仔细研究电子文件单套制归档管理对元数据管理、交接规则要求以后，对照电子招标投标平台，电子文件单套制管理思路，细化电子档案管理颗粒度，将电子招标投标档案从按件管理转变为按卷管理；提升电子档案的保管和利用，保证安全可追溯；提升归档接口功能，增强归档业务监控能力；优化交接流程，实现在线归档移交；在前端系统增加“四性”检测措施，加强前端控制。

（三）试点实施

1.针对性升级完善电子招标投标平台

为满足元数据符合电子文件单套制归档管理要求，对电子招标投标平台系统功能进行性能提升，主要包括：电子文件归档范围管理，应能设置电子文件的归档范围、档案保管期限、电子文件号生成规则、档案开放标识等参数；电子文件归档服务，应能根据归档配置自动对电子文件及其元数据进行收集、整理和封装，形成归档信息包，并支持通过时间戳、电子签名和数字摘要等技术手段对档案固化；归档批次传输服务，应支持逐个或批量方式将归档信息包从业务系统通过统一的数据归档接口传输到档案系统；电子文件“四性”检测服务，应能在形成归档信息包时，对归档信息包的规范性、材料完整性等进行必要的自动检测，并支持合格结果的实时或定时自动归档；元数据补录，应能根据需要对自动检测结果不合格的待归档电子文件及其元数据进行手动补充；应能对客观造成的不合格结果进行容缺归档，在归档信息包中添加容缺归档标记并备注说明不合格的具体原因、检查人员和检查日期。归档日志管理、统计管理功能等。

2.电子档案管理系统功能开发

在中国石化档案系统具备档案收集、档案管理、档案存储、档案利用、档案检索等功能的前提下，继续针对性的提升电子档案归档系统功能。归档批次清单接收，招标业务系统进行预归档前，首先传输归档内容清单，描述需归档材料的唯一ID，档案系统根据归档清单进行检查接收，为后续自动检测预归档应交数、已交数、已归档数提供依据；自动组卷，针对物资招标投标业务特点，集合标段信息与电子文件元数据进行自动组卷，按招标投标文件目录进行直观展示；电子文件元数据接收，在归档元数据中增加电子文件元数据信息，包括纸质关联信息，包括文件信息、投标人信息、纸质文件信息（描述电子文件是纸质扫描件还是纯纸质件，为电子文件和纸质文档关联整编提供依据）；过程信息接收，物资招标投标过程中涉及的签批人员较多，在归档元数据中说明电子文件产生过程中涉及的人员，自动校验涉及人员的签章有效性，验证电子文件的真实性与完整性；此外还提升了归档监控、查看、利用以及“四性”检测等功能。

（四）电子文件单套制归档管理实施效果

2022年7月21日，中国石化物资采购招标投标电子文件单套归档和电子档案单套管理国家试点项目通过了由国家档案局组织的验收，标志着试点目标全部完成，实现招标投标电子文件单套制归档管理。已完成招标投标电子档案215卷、电子文件存储量约75GB。

（一）“四性”保障是实现电子归档的基础

从电子文件到电子档案最重要的不同是对“四性”的保障管理，系统建设与改造的重点都是从“四性”保障着手。在招标投标业务系统，对电子文件产生的元数据制定一定的规则标准，增加时间戳和CA签章，从而保障元数据的真实性。在传输给档案系统时，两个业务系统均进行“四性”检测。“四性”检查通过系统和自动检查的方式进行，业务系统从结构化数据存储中采集数据，按归档文件版式生成PDF格式文件归档，或者将doc、xls、sep等非归档格式文件转换成PDF格式文件归档，两种方式都可能会造成数据损失，很难做到对每个电子文件、每页内容与原始数据进行比对检查，很难做到对归档电子文件100%检查。从目前业务看，仍然需要人工对“四性”进行抽查。

（二）从源头保证电子档案可使用

为保障电子档案的可用性，一般需要将电子档案转为PDF或者OFD格式存储，且需对电子档案进行密码解除处理，不得设置密码。这样就解决了电子招标投标文件依赖特定的电招平台才可以打开的问题，对于当前部分平台直接以特定格式进行电子归档，只有依赖特定的电子招标投标平台才可以读取解析是不符合要求的。

（三）需要支持纸质材料补充归档

由于招标业务的特殊性，不可避免会有纸质材料出现，如异议投诉相关材料。在建设系统时，充分考虑这一需求，系统支持将纸质文件扫描上传，与电子归档编号关联，支持系统查询应用。同时，纸质归档与电子归档号关联。电子文件单套制归档指的是对于以电子交易系统产生的电子文件只保留电子文件格式的归档方式，并不排斥纸质文件的归档，相反，应当有机结合，共同确保档案的完整性。

（四）采用云存储和异质备份

非结构化存储中心基于中国石化云平台建设，每个组件都是集群化部署，无单点故障，具备数据一致性自校验机制、集群自愈能力，数据存储可靠性高；系统底层实现自动一式三份，三份文件分别存放在不同的物理介质（磁盘）上，数据分块存储、服务吞吐能力强，支持G级数据传输管理，同时配以蓝光存储及数据巡检技术，通过系统自动和人工参与方式，确保电子档案长久保存。中国石化正在筹建灾备中心，电子档案和档案长久保存数据包，生产和灾备中心各一份。当系统内数据由于突发原因损坏、丢失、篡改时，确保电子档案安全、可用。

（五）电子文件档案的利用

用户申请在线借阅文件，用户和审批人员通过统一身份认证环节进行身份认证。用户在线浏览档案文件时，系统实现在线浏览添加数字水印，实现文件的溯源。用户离线借阅档案文件，文件加密，通过电子文档阅读器、个人数字证书，实现电子文件的离线使用权限控制。用户已经下载的电子档案文件，通过区块链技术校验文件的真实性和完整性。电子档案利用流程，进行详细日志记录；针对线上申请、线下查阅纸质档案的流程，进行日志记录。

除上述经验以外，对招标文件电子文件归档还有以下两点思考，以供借鉴。

一方面，宜结合自身需要实现电子归档系统或功能建设。在实施招标投标电子文件单套制归档功能过程中，对于建设独立的电子归档管理系统可以有三种实现方式。一是在电子招标投标平台中建设独立的电子归档管理功能，优点是可以充分利用独立的电子档案管理系统，减轻业务系统负担，缺点是可能存在重复归档的情形；二是独立于电子招标投标平台建设电子档案管理系统或者与公司独立的电子档案管理系统对接，实现归档数据的在线转移。优点是可以独立实现电子档案的专业化管理，缺点是系统升级可能引发接口调整；三是将电子文件归档管理功能设计在招标投标业务中，优点是招标业务系统可以直接利用本系统产生电子档案，缺点是存储容量存在问题，无法对电子档案实现集中统一的专业管理。鉴于中国石化档案管理基础较好，具有独立的档案管理系统，因此，中国石化物资采购招标投标电子文件归档业务采用第二种模式。

另一方面，可引入区块链技术加持电子文件归档的不可篡改性和法律效力保障。在企业已经建有联盟链——长城链（长城链是以中国石化为核心节点，中国信通院、标新司法、方圆公证、海问律所为一级节点，通过跨链方式与北京互联网法院天平链集成的联盟链）的基础上，此次招标文件电子归档系统建设采用了CA+区块链技术双重保障，将电子档案7个关键业务节点信息上长城链存证。一般来说，电子招标投标平台采用CA电子签章保证电子文件信息完整性、可认证性和不可否认性，在一定程度上保证了信息的安全性。单纯的电子签章技术在使用过程中，仍有一些缺陷，如可通过签章技术对电子文件反复修改后签章，此过程对电子文件进行了修改；不能确保电子文件在存储、传输过程中的数据隐私、同时也不具备可追溯性等区块链相关特性。从应用视角来看，区块链是一个分布式的共享账本，集成了分布式数据存储、点对点传输、共识机制、加密算法等多重技术，相比数字签名、时间戳和数字摘要等技术，其在维护数字档案真实性（非伪造、不可抵赖、抗篡改）方面具有创新性突破：数据一旦上链，在多个节点的共同监督维护下，篡改数据的可能性大大降低。本次实施将电子归档时的HASH值上链存证，拿到文件的人可以通过网站进行源文件校验，如HASH值一致，则可以确定文件未被篡改过，可以直接作为法律证据使用。下一步具备条件时，可以考虑将业务过程节点上链，实现电子档案全生命周期上链，将彻底解决电子文件档案自证问题。

通过本次试点工作，中国石化物资采购招标投标档案实现电子文件单套制管理。在实施过程中，结合物资采购招标投标文件从电子文件生成、流转、归档到利用的全过程电子化的实践，新增和修订了一套完整的管理制度体系，编写了管理规范5项、技术规范3项，为物资电子招标投标实现单套制管理提供了范例。从招标行业来说，实现电子文件归档单套制管理运行，将有效提升业务系统的归档质量及管理水平。当前，中国招标投标协会正在组织编写电子文件归档服务标准、技术标准，必将为招标行业数字化转型发展提供强大支撑。

作者：林春强

作者单位：中国石化物资装备部