夯实第三支柱养老金体系发展基础的思考和建议

摘要:

　　金融机构应当主动作为，提供优质多元的第三支柱养老金融产品和服务，满足不同生命周期阶段、不同消费能力、不同风险承受能力群体的养老金融需求，并通过财富管理规划，实现跨期配置和保值增值。在开发设计第三支柱养老金融产品过程中，应充分激发银行、保险、证券、基金、资管等市场主体的活力，探索开展多机构间合作，并汲取国际先进经验，提升产品设计和管理能力。

　　国家“十四五”规划纲要明确指出“发展多层次、多支柱养老保险体系，规范发展第三支柱养老保险”，要求我们必须加快补齐养老金体系短板，多措并举发展第三支柱。养老金体系建设是个世界性难题，随着我国人口老龄化、少子化程度日益加深，迫切需要从完善优化养老保障体系与制度设计、发掘第三支柱养老金发展潜力、畅通养老基金投资渠道等多方发力，为增强全社会养老财富储备、积极应对老龄化夯实基础。

　　发展第三支柱养老金体系是当务之急

　　（一）我国正快速迈向深度老龄化社会

　　近年来，我国人口老龄化呈现明显加速增长态势（见图1）。根据第七次全国人口普查结果，截至2020年11月，全国60岁及以上人口规模达到2.64亿，占全国总人口的18.70%（其中，65岁及以上人口为1.91亿，占全国总人口的13.50%）。全国人口比2010年第六次全国人口普查增长5.38%，年平均增长率为0.53%，而60岁及以上人口年均增长4.04%（65岁及以上人口年均增长4.83%），远快于总体人口增速。按国际标准，深度老龄化是指65岁以上人口占比超过14%，我国正快速向深度老龄化社会迈进。从国际对比来看，根据联合国预测，2030年我国65岁以上人口占比将达到18.5%，并于2040年超越美国、接近欧洲水平（见图2）。

　　老龄化给社会发展带来了机遇，同时也带来了一些问题，包括经济发展速度放缓、劳动年龄人口养老负担加重、传统家庭养老面临挑战等。与此同时，我国还面临着“未富先老”“未备先老”的严峻局面，这无疑对现行的养老金体系造成巨大的压力和挑战。

　　（二）我国养老金体系结构性矛盾突出

　　为应对人口老龄化危机，世界银行于20世纪90年代初提出构建包括公共养老金、职业养老金和个人养老金的三支柱养老金体系。当前，我国养老金体系也由三支柱构成：第一支柱为基本养老保险制度，包括城镇企业职工基本养老保险制度和城乡居民基本养老保险制度；第二支柱为职业养老金制度，包括企业年金和职业年金（企业年金面向企业职工，职业年金面向机关事业单位职工）；第三支柱为个人购买商业养老保险等养老安排。

　　长期以来，由于功能定位和制度安排上的差异，我国养老金体系发展呈现不充分不平衡的局面。截至2020年年末，我国第一支柱基本养老保险覆盖人数9.99亿人；第二支柱职业年金覆盖5800万人。与前两者相比，由于缺乏经验和市场机制未能充分发挥，长期以来第三支柱的发展相对滞后，覆盖面极为有限。以个人所得税递延型养老保险为例，作为第三支柱的有益探索和积极尝试，从2018年试点实施至今，参保人数不足5万人。

　　总体来看，我国养老金体系发展呈现结构失衡的特征：第一支柱“一家独大”，第二、三支柱发展程度低；且第一支柱基本养老保险的替代率（即劳动者退休时养老金领取水平与退休前工资收入水平之比）逐年下降，目前全国平均替代率低于50%，未来可能还会持续下降，长期势必会加大国家财政压力、加重家庭和个人的养老负担。

　　（三）第三支柱养老金迎来发展契机

　　习近平总书记在中共中央政治局第二十八次集体学习时强调“要加快发展多层次、多支柱养老保险体系，更好满足人民群众多样化需求”。今年以来，有关部门就支持第三支柱养老金发展作出工作部署。人社部表示“要建立以账户制为基础、个人自愿参加、国家财政税收支持，资金形成市场化投资运营的个人养老金制度”。证监会在部署2021年重点工作时提出“要推动加强多层次、多支柱养老保险体系与资本市场的衔接”。5月，银保监会发布《关于开展专属商业养老保险试点的通知》，规定从6月起在浙江和重庆进行专属商业养老保险试点。9月，银保监会发布《关于开展养老理财产品试点的通知》，光大理财等4家机构获批在4地开展养老理财产品试点。可见，发展第三支柱已成为国家应对人口老龄化的重要举措。行业研究机构纷纷表示，未来第三支柱养老金将成为资产管理、财富管理乃至金融行业极具想象力的场景和赛道。

　　发达国家养老金体系及第三支柱建设实践

　　从世界范围来看，随着老龄化程度的加深，为了减轻政府财政支出压力，确保养老金体系可持续运行，各发达国家不断加大第二、三支柱建设力度。

　　美国养老金体系由三大支柱构成：第一支柱为强制性的联邦公共养老金（OASDI），第二支柱为企业雇主养老金计划，第三支柱为以个人退休储蓄账户（IRA）为代表的储蓄与投资计划。其中，第二和第三支柱占养老金总资产规模高达90%。美国第三支柱主要是通过建立个人储蓄计划，鼓励没有被企业雇主养老金计划覆盖的雇员通过私人金融机构建立税收递延的退休储蓄账户。IRA的投资范围广，涵盖证券、债券、信托基金、人寿保险以及房地产等领域。截至2020年年末，美国约有4600万人口（约占总人口的14%）拥有至少一类IRA账户（IRA包括传统IRA、罗斯IRA和雇主发起式IRA三种类型），账户总资产高达10. 29万亿美元。此外，IRA具备“可接收”功能，个人在更换工作或退休时，可将企业雇主养老金计划中积累的资金转存到IRA账户中。

　　英国构建了涵盖国民养老金、职业养老金和个人储蓄计划的三支柱养老体系。为了鼓励公众进行个人养老储蓄或投资，政府为公众开设个人储蓄账户（ISA）。ISA的提供平台包括商业银行、资管机构和在线投资平台，个人开设账户后可根据账户类型（ISA现金存款账户、ISA证券投资账户）选择投资产品，证券投资账户可用于投资股票、基金、信托、债券等。ISA实行税后缴费（TEE），即在缴费环节征税，而投资、领取时免税的税收优惠。

　　日本养老金体系同样由三大支柱构成。其中，第三支柱养老金主要包括个人缴费养老金（iDeCo）和个人储蓄计划（NISA）。iDeCo的责任主体是日本国家养老基金联合会（NPFA），具体交由金融机构进行托管，参与人可以从经认证的金融机构中选择一家开设个人账户，并可自主选择这些机构提供的存款、基金、保险等金融产品。NISA是由日本金融厅（FSA）为鼓励个人储蓄推行的免资本利得税的账户，其本质上是个人储蓄账户，NISA制度规定前5年对投资收益免税（日本现行的资本利得税为20%），税收优惠使得个人开设NISA账户积极性较高，且NISA账户资金可随时提取。

　　从典型国家的养老金体系建设实践来看，为了保证养老金可持续性运行，多数国家不仅建立起多支柱的养老金体系，且及时根据内外环境条件变化，适时对养老金体系进行结构性调整，且通过采取税收优惠或财政补贴的形式鼓励第三支柱，使三大支柱共同发力，从而实现养老金体系更加公平、更加合理、更加可持续发展。与发达国家养老金第三支柱建设实践相比，我国在规模、覆盖率方面仍存在着较大差距，因此，亟须大力发展第三支柱。

　　我国第三支柱养老金体系发展面临诸多制约因素

　　20世纪90年代以来，我国确定了发展养老金三支柱的改革框架，近年来又进行了税延型商业养老保险试点等诸多探索，取得了一些经验，但仍然面临诸多难点堵点有待破解，主要表现在以下四点。

　　（一）金融产品供给单一，安全、收益稳、长期性的养老金融产品匮乏

　　我国养老金融产品存在数量少、短期化、同质化等问题。当前我国居民的金融总资产已经达到160万亿元，而超过90万亿元的金融资产为银行存款，且绝大多数低于一年期限，而居民养老资产不足1万亿元。这与养老金相关产品供给不足直接相关。例如，保险业年金产品种类严重不足，保险公司提供的年金型养老保险产品在人身险行业中占比仅为2%；再如，从个税递延型养老保险试点来看，实施至今保费收入仅有4亿元，并且卖方市场集中度高，少数保险公司设计的产品客户体验不佳。从国际经验来看，除了保险公司之外，基金公司、资产管理公司、信托公司等机构广泛参与养老金融产品开发，产品端用于养老的目标日期型基金、理财产品、信托产品品类丰富，对比而言，我国无论是在参与机构还是产品种类上均存在严重不足。

　　（二）财税政策支撑不足，覆盖群体有限

　　从发达国家发展第三支柱养老金体系的实践可以看出，财税激励政策是不可或缺的前提条件和基础保障。而我国第三支柱养老金体系相关的配套政策还处于探索阶段，财税政策缺位较为严重。我国个人税延型养老保险在试点地区推广不明显，业界认为税收政策支撑不足是重要原因之一。财政部2018年发布的缴费限额规定，试点地区月收入超过5000元的参与者可享受政策优惠，而月收入低于5000元的群体无法享受税收优惠政策；缴纳保费的税前免除额按每月工资、连续性劳动收入的6%或1000元孰低原则确定。以试点地区上海市2018年月收入为7000元的参与人为例，扣除五险一金和免征额后，再扣除收入的6%，每月可以节省的税款仅为30多元，税收优惠的吸引力不足，无法形成对高收入群体的有效激励，能够真正享受到政策优惠的群体较为有限。

　　（三）市场秩序规范不足，监管机制亟待完善

　　在正规的第三支柱养老金融产品市场供给缺乏的情况下，面对旺盛的市场需求，个别机构假借养老之名开展违法违规经营，销售不符合养老特点的“假养老金融”产品，欺骗广大消费者，扰乱了市场秩序，亟待加强监管制度建设，确保相关市场健康发展，逐步壮大。

　　（四）公众认知不足，消费者购买意愿不强

　　居民个人储备养老资产的意识不强，尤其是年轻人群体和低收入群体的养老规划、养老储备意识有待进一步加强，对第三支柱养老保险的认同度不高，对长期的具有养老保障功能的养老金融产品缺乏购买意愿，从源头上制约了业务发展壮大。

　　构建第三支柱养老金体系的对策建议

　　针对当前第三支柱养老金体系发展的难点堵点，有必要从产品供给、账户设施、财税政策、监管规则等方面进一步完善相关制度设计和政策措施，以夯实第三支柱养老金体系发展基础。

　　第一，优化多元主体供给，激发市场主体活力。金融机构应当主动作为，提供优质多元的第三支柱养老金融产品和服务，满足不同生命周期阶段、不同消费能力、不同风险承受能力群体的养老金融需求，并通过财富管理规划，实现跨期配置和保值增值。在开发设计第三支柱养老金融产品过程中，应充分激发银行、保险、证券、基金、资管等市场主体的活力，探索开展多机构间合作，并汲取国际先进经验，提升产品设计和管理能力。同时，应建立稳健的可持续投资治理结构及优化养老金产品，确定好资产配置种类和比例、产品期限，保障养老金安全和增值，丰富销售渠道并提高渠道的便利性，使养老金有潜力成为长期资产增值中最具吸引力的产品。

　　第二，打通个人养老账户，统筹基础设施建设。个人养老账户是第三支柱最为重要的基础设施。一是通过建立以账户制为基础的个人养老金制度，并细化年度缴费额度上限调整的政策设计；二是通过完善第三支柱相关基础设施，推进社保、银行、税务和产品管理机构等多平台的互联互通，个人账户纳入工资收入、银行账户、纳税系统、财富管理等功能；三是通过建立养老保险三支柱间的转移续接机制，实现三支柱的整体统筹。

　　第三，加大财税激励力度，发挥税收调节功能。应着力提高第三支柱税收政策的普惠性和覆盖面。一是进一步优化第三支柱的税收优惠制度设计，切实提高税收优惠的吸引力，探索兼顾高收入群体与中低收入群体的激励政策，如制定税前缴费(EET)与TEE模式的双向政策，提高第三支柱税收优惠的覆盖面；二是统筹第三支柱的税收优惠政策与个人所得税改革，建立一定限额下灵活的自动缴费机制与追缴费机制，实现纳税人在一定范围内追缴之前未缴纳的个人所得税，并且在共同富裕大背景下更好地发挥个人所得税的收入调节功能。

　　第四，完善监管规则设计，增强制度约束效能。从市场准入、投资渠道、产品设计等方面进行严格的管控。一是需要完善监管规则，包括构建统一的可持续投资定义、分类标准和披露规则等，建立统一性和包容性的产品认证审核机制，有序将符合规定的金融产品纳入第三支柱养老投资的范围；二是需要加强对财富管理机构的制度约束和能力建设，提高信息披露透明度，并加大违规违法行为惩处；三是需要建立部门间沟通机制，形成监管合力。

　　第五，促进公众养老意识，提升养老投资参与度。公众养老意识的提升和养老金投资理念的转变是重要前提。一是需要加强基础养老金融知识的普及，引导公众形成长期积累的消费理念，转变养老理念；二是需要加强商业养老保险产品宣传，尤其是面向年轻人群体、新型就业群体的宣传，提升公众对养老理财产品的认知；三是需要加强金融科技应用，提升养老金体系运营管理效率和客户体验，激发更多的养老资产配置需求。

来源：金融时报-中国金融新闻网 作者：中国光大集团博士后科研工作站课题组，课题组成员：徐金麟、吴虹、颜彦、唐泽地、胡文秀