金心异解开“深圳创新密码”55：特区“税制”与科技产业振兴

本文探讨税制对深圳地区创新网络的影响。

税制是一个地区营商环境的重要基础之一。简单地说，大部分行业和企业的利润率一般都在个位数，甚至许多行业和企业的利润率都在5%以下，而以国家强力拿去的税收，其调整幅度往往对企业行为产生重大影响。

由于我国税制实际上是一个不断重构的过程，财税体制改革、税制的重设，导致了企业面临的税制环境在过去40年里事实上是一个极其激荡的过程。而在深圳经济特区，更有一个早期形成的独立“特区税制”被并轨到全国统一税制的过程，尤其振荡剧烈。

粗略地划分的话，深圳特区的税制演变大致可以分为三个时期，一是1980-1994年的“特区税制”时期；二是1994-2007年的转轨时期；三是2007年以来的全国统一税制时期。当然这并不完全准确，因为不同的税种的调整节奏并不相同。

不过总的来说，深圳努力维持了对高新技术企业的综合税率友好，这是深圳地区创新网络得以茁壮成长的重要因素之一。

一

“特区税制”。

在特区初创之时，构建何样的税制，完全没谱，只想尽快吸引外资进来。所以各税种针对不同性质企业（外资、中外合资、内资民企、内资国资等）不同的税基税率，完全杂乱无章。

据时任蛇口税务局局长邓之驹回忆，1985年，在广东浮法玻璃厂（后来的深南玻）的开办谈判中，由于外商投资企业的工商统一税比内资企业的税负高出70%，外商认为存在税收歧视，谈判有破裂危险。当时的蛇口税务局在企业投产前积极介入，日夜“连轴转”，研究调阅大量政策文件、安排专人专班联络沟通，缜密制订工作方案，在上级的大力支持下，顺利将企业税率降至内资水平，让外商吃下了定心丸。

笔者完全不明白是怎样的操作，就能在几天之内将税率降下来的。但也可见其灵活性，以及灵活性拥有何样的空间了。

虽然，1980年8月26日，第五届全国人大常委会第十五次会议批准《广东经济特区条例》，适用于在广东省深圳、珠海和汕头3个市设置的经济特区（之后又批准了厦门经济特区）。该条例规定：特区企业所得税的税率为15%；条例公布以后2年以内投资兴办的企业，投资额500万美元以上的企业，技术性比较高、资金周转期比较长的企业，可以享受特别优惠待遇；外商缴纳企业所得税以后的利润可以按照规定通过银行汇出；外商将所得利润在特区再投资5年以上的，可以申请减免再投资部分的所得税。但具体到更复杂的税种，则没有在条例内明示。1981年7月19日，国务院批转《广东、福建两省和经济特区工作会议纪要》。该纪要提出：广东、福建两省在财政上继续实行大包干办法，在税收方面采取下列措施：1，凡属国家税收法的制订、颁布和实施，税种的开征和停征，税目的增减和税率的调整，以及涉及国与国之间的税收规定，由中央统一决定。在上述原则下，除了烟、酒、糖和手表4种产品以外，两省对其他产品、某些行业、企业的减税、免税，地方各种税收的减税、免税、开征和停征，可以自行确定。2．关税收入和减税、免税，由中央集中统一管理。两省用进口原材料加工以后出口的商品，其进口的主要原材料和零部件可以免征关税。3．对经济特区进口的货物、物品给予特殊的关税优惠。特区和非特区的分界线进行严格的管理控制以后，凡经批准进口供特区使用的生产资料和消费资料，除了烟、酒按照最低税率减半征税、少数物品照章征税以外，其他都可以免征关税。

1980—1984年，深圳经济特区推出了三资企业所得税减按15%的税率征收、对进口生产所必需的生产资料免征工商统一税、免征地方所得税、企业所得税“两免三减半”等优惠措施，旨在积极吸引外资，筹集建设发展的资金，所以对外资极其优惠，这就印证了我在《跨国公司的背影》一文里所述及的，为何1980年代，跨国公司为何云集深圳特区了，除了别的地方尚未开放之外，也因为有极其优惠的税率。

1985—1988年，深圳特区以发展内联企业为重点，对特区内资企业不论经济性质和隶属关系，一律按15%的税率就地缴纳所得税，并对所得税征税对象和计税依据进行统一。

1988年，为构建更为公平、公正的竞争环境，深圳特区内外资企业在统一适用15%的所得税税率基础上，享受“生产型企业两免三减半，服务型企业一免两减半”的所得税优惠政策，率先在特区建立起完整、规范、统一（所谓“五统一”改革：即统一深圳特区企业所得税税率、统一企业所得税计税标准、统一特区的税收优惠政策、统一特区流转税制、统一地方税制）的企业所得税制。当时的4个经济特区中，仅深圳构建完成了这种统一的“特区税制”。

从流转税来说，1980—1985年，深圳将工商税分解为产品税、增值税、营业税和盐税四个税种，各司其职，互不交叉，并推出“地产地销”政策；1985—1993年，又对所有在深圳特区的企业一律征收产品税、增值税、营业税和城市维护建设税，率先停止执行工商统一税法，从而统一了深圳特区的流转税制。

从关税来说，改开初期，深圳为了促进特区外向型经济的快速发展，经中央同意，规定海关对特区进口货物、物品给予特殊的关税优惠，凡经批准进口供特区使用的生产资料和消费资料，除烟、酒按最低税率减半征收，少量物品照章征税外，其他均免征关税。实际上，深圳当时的免关税政策与当前自贸区、保税区和自由港相比，优惠力度更大，为对外贸易和外向型经济的蓬勃发展创造了条件。

有学者指出，1980-1984年，深圳经济特区平均税负水平为4.93%，GDP年均增长率超50%；而1985—1993年，平均税负水平为10.1%，GDP增长率基本保持在25%左右。

可以说，多重优惠形成的超低税负营商环境，促进了深圳经济的超高速度增长，多重优惠叠加形成的超低税负营商环境，成为诱导资金流、人才流等生产要素的重要杠杆，迅速吸引了大批国际资本以及内联企业到深圳投资，从而推动了深圳经济的长期超高速增长。要说深圳经济特区最初不是靠优惠政策，那不是真的。

但也有学者为特区税制辩护，并希望保持这种特殊的特区税制，如1993年11月《财贸经济》杂志发表邓子基《特区市场经济与深化市场改革》一文，指出：

“特区税制应相对独立于全国税制，这是综合考虑了经济特区的实际情况和税制建设的内在要求等多方面因素后得出的结论。从经济特区的实际情况看，它是全国最为特殊的经济区域，客观存在着特殊的经济基础，作为上层建筑范畴的特区税制必须与之相适应，因而特区税制相对全国税制而言，应当具有一定的独立性。不论是从特区经济发展的目标模式，还是从特区发展外向型经济的要求，还是从特区经济运行机制的要求来看，都需要形成特殊的特区税制。”

二

1994年时任国务院领导推动了中央和地方财政分权的税制改革，划分了中央和地方的财权和事权范围，建立了中央财政对地方财政的转移支付制度。

与此同时，以胡鞍钢为代表的国情学者呼吁“特区不应该再特下去”，要求取消“特区税制”，全国统一税制。

事实上，早在1991年4月9日，七届全国人大四次会议通过《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》，6月30日，国务院据此发布《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法实施细则》。至此，实现了外资企业所得税的统一。

1993年10月31日，八届全国人大常委会第四次会议将对中外个人分别征收的个人所得税、城乡个体工商业户所得税和个人收入调节税合并为适用于中外个人的新的个人所得税，通过了《关于修改〈中华人民共和国个人所得税法〉的决定》，自1994年1月1日起施行。至此，实现了个人所得税制度的统一。

虽然时任深圳市委书记厉有为针对取消论的观点进行了舆论反击，但深圳特区似乎认识到单一制国家里不可避免，也深知深圳经济特区的优惠政策很难持存，因此1990年代中期深圳特区的二次创业，开始大力发展高科技产业，某种意义上也是迫于形势的改变。

1998年2月5日，深圳市政府出台了重要的文件——《深圳市人民政府关于进一步推动高新技术及其产业发展的若干规定》（“深府（1998）29号”文），也就是著名的旧“22条”，以大力度税收优惠推动高新技术产业发展：

“企业按规定减免所得税期满后，当年出口产品产值达到当年产品产值70%以上的，经税务部门核实可减按10%的税率征收企业所得税”；

“高新技术企业和高新技术项目的增值税，可以上一年为基数，新增增值税的地方分成部分，从1998年起三年内由市财政部门按50%的比例返还企业”；

“经市科技主管部门鉴定，属于我市注册企业自行开发并达到国内先进水平、具有重大推广应用价值的计算机软件，年销售额达到1000万元的，三年内由市财政部门对该产品新增增值税的地方分成部分按80%的比例返还”；

“高新技术企业可按当年销售额的3-5%提取技术开发费用，其中对集成电路、程控交换机、软件和电子计算机四种产品提取比例可达到10%。所提取的技术开发费当年未使用完的，余额可结转下一年度，实行差额补提，但须在下一年度当年使用完毕”；

在各地纷纷模仿深圳出台科技政策之后，深圳感到自己的22条政策已不具优势，遂于1999年9月24日出台了深圳市人民政府（1999）171号文——《关于进一步扶持高新技术产业发展的若干规定》（修订），仍然是22条，俗称“新22条”。

“新22条”与“旧22条”相比，作了很多扩大优惠政策。比如：

在“旧22条”对政府财政投入的基础上，“新22条”规定，“市本级科技三项经费1999年达到当年预算财政支出的2%（较“旧22条”提前一年实现），以后逐年增长，“十五”期间达到预算内财政支出的2.5%。

再比如，第9条规定，“经认定的拥有自主知识产权的高新技术成果转化项目，五年免征企业所得税、营业税，返还增值税地方分成部分的50%，之后三年，减半征收企业所得税、营业税，返还增值税地方分成部分的50%”，除了加大优惠程度外，更强调了“拥有自主知识产权”的奖励措施。

第15条则在“旧22条”之第10条的基础上，增加了生物技术和新材料企业提取技术开发费用的政策。

也有更多新加的内容，比如第4条规定：

“鼓励国内外风险投资机构来我市设立风险投资机构。凡在我市注册、对我市高新技术产业领域的投资额占其总投资额的比重不低于70%的，比照执行高新技术企业税收和其他优惠政策。并可按当年总收益的3-5%提取风险补偿金，用于补偿以前年度和当年投资性亏损。”

再如第5条规定：“从1999年起市政府每年出资1000万元设立出国留学人员创业资助资金，并在每年的科技三项经费中安排2000万元用于资助出国留学人员带高新技术成果、项目来我市实施转化和从事高新技术项目的研究开发。”

由于对高新技术企业的税收优惠政策事实上由深圳开始迅速普及到了全国，所以在后面说到的2007年全国税改中，就把对经济特区和浦东新区的特殊区域税收优惠政策，调整为全国性的针对高新技术企业的税收优惠政策。

这导致2008年我国新的《中华人民共和国企业所得税法》（后来2018年作过第二次修改）及《中华人民共和国企业所得税法实施条例》颁布施行，对高新技术企业给予优惠税率15%的税收优惠；随之科技部、财政部、国家税务总局在2008年4月24日颁布文件对《企业所得税法》及《企业所得税法实施条例》提及的高新技术企业给予认定，并于2016年对《高新技术企业认定管理办法》进行了修订。在国家层面完成了高新技术企业的认定标准及流程，并出台了一系列税收优惠政策激励高新技术企业创新发展，越来越多的企业在科技创新热潮下，申请认定高新技术企业的认定数量也出现了井喷式增长。

这里要指出的是，我国的高新技术企业，并不包括所有的科技型公司，而是某些特定行业（具体为8大领域）经省级科技部门认定的企业。高新技术企业是特指根据《高新技术企业认定管理办法》（2008年制定，2016年修订）规定，并经企业自身申请且由省级科技部门组织认定。该办法是由科技部、财政部、国家税务总局三个部门共同制定的，申请认定的企业所属行业必须是《国家重点支持的高新技术领域》范围内，持续进行研究开发与技术成果转化，形成企业核心自主知识产权，并以此为基础开展经营活动的居民企业。

不少人认为，以税收优惠为主要内容的促进高新技术产业发展的新旧“22条”，直接引领深圳向“高科技产业之城”转变。

深圳经济特区发展初期所得税实行15%的税率、增值税等要流转税种以“地产地销”方式进行减免、以税收优惠为主要内容的新“22条”，对于培育以科技创新为主导的经济发展新动能发挥了重要作用。据统计，截至2021年底，深圳拥有超过2万家国家级高科技企业。

任正非多次谈及深圳两项政策对华为的影响之关键，一是1987年的“鼓励民办科技企业”政策，另一个就是22条，给予了华为等科技类公司的各类优惠和创新发展的全面支持。

另外一个案例则是腾讯。因为腾讯公司正是在1998年注册成立的，据说是直接受惠于22条中的产权保护、税费减免、融资优惠、土地资源、人才引进、奖励制度等。

有学者测算，1994—2011年，深圳特区平均税负水平为15.02%，虽然较1980年代已整体税负已大大提高，但相比较全国的税负水平，仍属相当低水平，对企业发展极为有利，是以深圳GDP继续保持15%—20%中高速增长。

三

2007年3月16日，十届全国人大第五次会议通过《中华人民共和国企业所得税法》，自2008年1月1日起施行。2007年12月6日，国务院据此公布《中华人民共和国企业所得税法实施条例》。2007年12月26日，国务院发出《关于实施企业所得税过渡优惠政策的通知》和《关于经济特区和上海浦东新区新设立高新技术企业实行过渡性优惠的通知》。至此，实现了企业所得税制度的全国统一。

但国家也对经济特区和上海浦东新区给予了一定的宽限。规定这几个地区在2008年1月1日（含）之后完成登记注册的国家需要重点扶持的高新技术企业，在经济特区和上海浦东新区内取得的所得，自取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一年至第二年免征企业所得税，第三年至第五年按照25%的法定税率减半征收企业所得税。同时在经济特区和上海浦东新区以外的地区从事生产经营的，应当单独计算其在经济特区和上海浦东新区内取得的所得，并合理分摊企业的期间费用；没有单独计算的，不得享受企业所得税优惠。

2008年新企业所得税法颁布后，深圳特区积极争取中央支持，利用五年缓冲过渡期，逐步将特区税制纳入到全国税制的整体框架中。

2012年中国开始了营业税改为增值税（“营改增”）的税制改革，包括运输、邮政和研发技术等7个服务行业纳入到营改增的范围内。这是自1994年中央地方分税制改革之后的又一重大变革。

在1994年分税制改革之后，在产业结构上地方政府对能够带来财政收入的“营业税”非常重视，地方政府通常提高财政收入的方法要么是专注引进大型生产制造企业，通过产能扩张来提高营业税收入，要么是积极推进地方房地产市场发展，利用土地财政来解决政府财政税收不足的问题。

由于营业税和增值税是我国现行税制中两个既并行又互补的主要流转税，在1994年第一次分税改革中，它推动了中央和地方在经济发展中的财政分权进程，但随着我国劳动力成本上升和人口红利的消失，不得不转向扩大内需和发展服务业的方向。在国家“稳增长、调结构、去产能、去杠杆和抑制物价”的多重目标下，中央政府视“营改增”为实施结构性减税和重构地方财税体系的一个重要步骤。

比如施文泼和贾康（2010）就认为增值税改革的最终目标是建立一个在全国范围内涵盖生产和服务的各个方面的增值税体系，“这对推进我国产业体系从工业生产制造为主的产业结构向扩大内需和科技创新的生产与生活型服务业并重的产业结构转化有重要的意义”。

但由于营业税在过去是地方财政的主要税种，一般情况下其收入要占到本级财政收入三分之一以上，所以许多地方政府认为实行“营改增”致使地方政府缺失主体税种，事实上是在削弱地方，加强中央。

事实上在2012年之前，就进行了增值税扩围改革，深圳成为首批试点地区，后来并在全国率先启动全面推开“营改增”，实行扩大行业试点范围、将不动产纳入抵扣范围的“双扩”政策。

方建国（2020）曾研究营改增对深圳高新技术产业的影响，指“营改增”的税制改革对企业主业和辅业分离，专业化协作生产有积极的意义。由于增值税可以进行进项税抵扣，多数生产服务性企业都需要开具增值税发票，将部分生产服务成本纳入进项抵扣的范围。这将促使更多的生产制造企业主动把生产服务业务外包给社会化服务企业。这样一方面，可以减轻企业税负，上下游企业间的生产服务链条通过增值税发票得以理顺；另一方面，由于技术研发、厂房租赁等中间环节投入也可通过增值税抵扣来得到补偿，对产业结构的转型也产生了有力的影响。此外，这样的税制安排有利于科技创新企业和自主创业服务型中小企业的发展，降低企业经营成本。他由此得出结论，“营改增”更有利于高技术产业和创新型现代服务业的发展，对推进深圳产业结构高级化的转型有积极的引导作用。

谢路一（2014）也以深圳高新技术产业为例，指出华为在“营改增”后，通过技术服务费作抵扣项，一定程度上减轻了企业税负；彭艳芳（2014）也认为“营改增”的减税效应降低了生产成本进而扩大其投资需求，为企业的升级改造和创新发展创造了良好条件。

2017年4月19日国务院指出国家将继续推进“营改增”，简化增值税税率结构，提高科技型中小企业研发费用税前加计扣除比例，持续推动实体经济降成本增后劲。

2021年《财政部税务总局关于进一步完善研发费用税前加计扣除政策的公告》规定制造业企业开展研发活动中实际发生的研发费用，从2021年1月1日起，没有形成无形资产的，加计扣除比例为100%；形成无形资产的，以无形资产成本的200%在税前摊销。

2019年财政部、国家税务总局两部门相继出台了系列文件进一步明确了固定资产折旧政策，也即自2019年1月1日，全部制造业企业研发和生产共用固定资产可加速折旧，采用缩短年限或加速折旧的方法。

最新的进展是，2022年10月底，财政部发布《关于支持深圳探索创新财政政策体系与管理体制的实施意见》，允诺让深圳在全国税制改革中先行先试。

四

税收制度在深圳地区创新网络的研究者那里，其重要性从来没有排在前面过。但在科技企业家那里，我敢打赌一定其重要性一定会放在前三位。

玛格丽特.奥马拉在《硅谷密码》一书里，就不断地有围绕税收政策在国会进行政治攻防的内容。比如1970年代初，银行家与投资人就强调，减税将释放对新产业、新公司、新创业浪潮的投资。1978年的总统大选中，吉米.卡特就把资本增值税问题带进了主流的政治辩论，“资本增值税作为投资决策的决定因素，甚至比作为财政收入来源更重要”。卡特当选总统后就签署了一项全面的税制改革法案，其中将资本增值税率降至28%，受到风险投资人的热烈欢迎，1978-1980年，数额惊人的15亿美元风险投资流入了高科技领域，“减税是高科技热潮的催化剂。”

前面的内容里，其实罗列了不同时期深圳总体税赋水平与增长率之间的负相关关系。到2012—2019年，深圳税负基本保持在20%—25%之间，已接近了全国的总体水平，但经济增速平均约9%。当然这是综合性的因素，但2012年以来较高的税负水平（当然还有成本急剧抬升等因素）是否影响到了深圳科技产业的发展和新的有竞争力的科技公司的涌现，是一个值得研究的课题。

所幸的是，深圳的高新技术产业，恰恰是在1994-2007年那段时间奠定了成功的基础，一批科技公司成长起来，从而保持了相对全国其它地区的竞争力。我之前多次论述过，这叫打了一个十年的时间差。

我并非说一定要深圳回到那种相对于全国的偏低税负水平中去，从而获得竞争优势。而是，整体上需要进一步减税，特别是对科技产业。

当然你也可以说，2007年之前的低税负，特别是1994年之前的超低税赋，是国家在深圳地区所作的风险投资——更准确的说法叫“创业投资”，而2007年之后的税负，是在进行收割：

在改革开放之初的1980年，深圳市总体税收收入仅为0.27亿元，到1987年，总体税收收入达到10.12亿元；1993年、1995年和2005年的税收收入分别突破50亿元、100亿元、1000亿元大关，分别达到63.1亿元、125.67亿元和1118.76亿元；2007年深圳市总体税收收入首次突破2000亿元大关，全年税收总量达到2392.18亿元；到2021年，深圳市总体税费收入增至11110亿元，其中中央级收入达到6852.2亿元。这相当于中央政府通过前面的减税，将深圳孵化成了一只下金蛋的鸡。

当然，深圳自己的财政也日渐丰盈起来。1988年深圳地方一般公共预算收入也才14.6亿元，1994年达到74.4亿，2007年达到658.06亿，而2021年则达到4257.8亿元，居全国大中城市第三位。“深圳财大气粗”是这些年全国甚至全世界都知道的事情。

在2007年之后，深圳，包括全国地方政府，在税制上的话语权已基本归零之后，有财力的地方政府大都把原来招商引资中的税收优惠政策改为财政政策，采取财政补贴或政府奖励的方式。其实质乃是税收政策的替代品。

如2021年6月印发的《深圳市鼓励总部企业高质量发展实施办法》明确规定，在深设立的总部企业，符合一定条件，即可享落户奖、贡献奖、租房与购房补助等多项支持。首次购置办公用房，总部企业最高可获补助5000万元。再比如2022年4月，深圳市发布实施《关于促进深圳风投创投持续高质量发展的若干措施》，对新设立或新迁入的股权投资、创业投资企业，按其自设立之日起三年内，实际投资深圳区域非上市企业的累计每满人民币4亿元(或等值外币)的，给予其管理企业奖励人民币500万元，单笔奖励最高金额不超过人民币2000万元。

实际上长三角许多城市也多有地方税收以财政奖励的方式按比例返还的优惠政策，其作为事实上税收政策的特征就更加明显了。对那些财政困窘的内地城市来说，这当然是不公平竞争。但无可否认，这样的“自制特区政策”对地区发展高新技术产业，确实起到了很强的激励作用。过于强调公平，其实往往会牺牲效率。对于国家来说，让那些有条件的地方采取一些优惠措施更多地从全球汲取创新资源（包括资本、产业、人才、技术等），对建设创新型国家是很重要的一个措施，也是全世界通行的做法。