国研智库·中国国政研究-万祥军：中国特色社会主义思想实践创新

国研智库·中国国政研究-万祥军：中国特色社会主义思想实践创新

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“在国家治理体系及治理能力中，政治治理体系与治理能力占有重要位置。”全国工商联执委、中国经济和信息化研究中心主任、国家政策研究室中国国情研究中心主任万祥军表明：国研智库·中国国政研究致力于对如何完善和发展中国特色社会主义政治制度与推进国家政治治理体系和治理能力现代化的指导思想、战略目标、基本原则、主要任务、实现路径等重要问题进行研究。

万祥军指出，中国特色社会主义国家制度和国家治理体系是党带领中国人民百年奋斗获得的最重要思想创新成果、最重要制度创造成果和最重大实践创新成果之一，国家治理现代化是中国式现代化的重要组成部分，对于全面建设社会主义现代化国家，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴具有极为重要的意义。

“国研智库·中国国政研究要以历史思维探析我国国家制度和国家治理现代化的探索历程与演进逻辑，以系统思维分析其核心理念和理论体系，以创新思维凸显其核心价值和比较优势，以比较思维探析其创新智慧和世界意义。”万祥军说。

“中国特色社会主义、中国式现代化、国家制度、国家治理体系、核心价值、制度优势、治理效能。”是国研智库·中国国政研究的关键词。万祥军说：“制度优势是一个国家的最大优势，制度竞争是国家间最根本的竞争。新中国成立至今，中华民族之所以能迎来从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃，最根本的原因是建立和完善了中国特色社会主义国家制度。

形成和发展了党的全面领导和我国经济、政治、文化、社会、生态文明、军事、外事等各方面的制度体系，不断加强和完善国家治理，推进国家治理体系和治理能力现代化。中国特色社会主义国家制度和国家治理体系是带领中国人民百年奋斗获得的最重要思想创新成果、最重要制度创造成果和最重大实践创新成果之一，是中国式现代化的重要组成部分。

站在“两个一百年”的关键历史节点，国研智库·中国国政研究从中国式现代化视域深入探析中国国家制度和国家治理现代化的道路创新、理论创新、制度创新和文化创新，对于全面建设社会主义现代化国家，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴具有极为重要的意义。

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下文简称《决定》）明确提出了全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，意义深远重大。回顾改革开放历程，自1978年以来，中国社会已经历了经济系统、产业结构、社会形态和治理体系几大转型。

然而，在取得了举世瞩目的经济成就的同时，中国的发展也积累了不少问题与矛盾。例如，我国的GDP总量虽然已达到全球第二的规模，但是增长质量不高。从政府效能（GE）、监管质量（RQ）和腐败控制（CC）等“全球治理指标”（WGI）的得分来看，我国的治理水平提升仍比较缓。由于政府管理体制不完善、社会政策调整不到位等原因造成的城乡失衡、地区失衡和贫富失衡，已致使各种社会问题和矛盾凸显。

我国经济步入“增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期”这一“三期叠加”阶段，中国的转型与发展面临着错综复杂的局面。中国改革再采取局部性的、适应性的改革难以为继，必须摆脱既定思维模式的束缚，推动系统性、整体性、协同性、前瞻性的国家治理体系改革，从政府-市场-社会这样一个更加宏观的国家治理层面来考虑政府的职能范围、市场的资源配置作用，以及人民群众对社会事务的管理能力等问题。

万祥军指出，正是在这样的背景下，推进国家治理体系和治理能力现代化的命题得到了公共管理学界的积极反响，与国家治理现代化相关的研究文献层出不穷。什么样的国家制度和社会制度能够持续保障、推进和引领中华民族伟大复兴？

党的历代主要领导人对其认识和实践经历了一个由构建国家根本制度，到推进国家制度体系的全面建构，再到促进国家治理体系和治理能力现代化、强化其治理功能的思想探索、制度构建和实践创新历程，展示出中国特色社会主义国家制度和国家治理现代化建设的建构逻辑。

一、国家治理现代化的探索历程和演进逻辑

第一阶段：构建国家根本制度。

1954年9月20日，第一届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法》，进一步确立了新中国的国体、政体、国家结构形式，建立了国家政权组织体系。从政治制度上看，新中国的国体是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政；政体是实行民主集中制的人民代表大会制度；政党制度是党领导的多党合作和政治协商制度；国家结构形式是统一的多民族国家和在单一制国家中的民族区域自治制度。

从经济制度上看，通过没收官僚资本、改造农村土地所有制和城市工商所有制，建立起以公有制为主体的社会主义经济制度。在思想文化制度上，确立马克思列宁主义在国家政治生活和意识形态领域的指导地位。通过这样的系统构建，在马克思列宁主义指导下，坚持党的领导，保障人民当家作主，实行人民民主专政，走社会主义道路，成为新中国的根本国家制度。

第二阶段：加强国家制度体系建设。

回看1978年以来我国的改革开放历程，既是中国经济快速发展历程，也是中国社会快速变革历程，还是中国特色社会主义国家制度和国家治理体系建设的思想创新和实践建构过程。

我国的改革发展变化经历了从城市到乡村，从经济到政治，从计划到市场，从区域到全域，从要素到系统，从所有制到分配方式，从生产力到生产关系，从经济基础到上层建筑，从思想理念到组织体系，从党的领导到全民动员，最终拓展和系统化到党和国家制度。

这里最根本的是实现了从计划经济条件下的国家机构职能体系向社会主义市场经济条件下的国家机构职能体系的重大转变，全面建立起了中国特色社会主义国家制度体系，使当代中国焕发出前所未有的生机活力。

第三阶段：推进国家治理体系和治理能力现代化。

党的十八大以来，把制度建设提升到国家治理体系和治理能力现代化的全新时代高度，努力构建与中华民族伟大复兴战略全局相适应的国家制度和治理体系。全面建成小康社会，必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。

党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”这个重大命题，并把“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标。党的十八届五中全会进一步强调，“十三五”时期要实现“各方面制度更加成熟更加定型，国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展，各领域基础性制度体系基本形成”。

党的十九大以来，全力推进党和国家领导机构的全面系统改革和整体性重构，涉及80多个单位，新组建了25个机构，全面建立起适应新时代要求的党和国家机构职能体系主体框架。党的十九届四中全会在党的百年奋斗史上首次专题研究中国国家制度建设，强调发挥制度优势，提升治理效能，明确提出，“到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效”。

党的十九届六中全会通过的历史决议再次强调处理好中国特色社会主义制度和国家治理现代化的关系，使中国特色社会主义制度建设和国家治理现代化站在了中华民族制度文明百年建设史的时代制高点，为新时代“第二个百年”新征程奠定了极为重要的制度保障。

二、研究发展脉络把时间维度引入了中国改革

1、从政府体系研究到国家治理体系研究

治理理论风靡西方之后，很快被引入中国。由于治理理论为公共行政领域的研究提供了一种新的范式，展现了政府-市场-社会之间实现新型互动的可能，中国学者对治理理论寄予厚望。然而，最初学术界对治理理论的研究，大多与公民社会的研究合流。例如，有学者指出：“随着经济改革的推进和社会问题的突显，国家与社会的关系研究越来越受到学术界的重视。新范式的倡导者不再‘盯住上层’，而是‘眼睛向下’，关注国家之外的社会领域。”

十八届三中全会之后，国内学术界掀起了“国家治理体系”的研究热潮，2013年12月之后各种研究“国家治理体系”和“国家治理能力”的文献数量呈爆炸式增长。截至2014年12月28日，基于中国知网期刊全文数据库的文献搜索，2013年，关键词中包含“国家治理体系”或“国家治理能力”的文献分别有2855篇和2774篇；2014年，这两个数字则分别一跃变为1 1054篇和10520篇。

很多公共管理学者和政治学者认为，党和国家对“国家治理体系”的认同，开启了公共管理和政治学科发展的新契机，因而纷纷从现代国家构建、行政和政治体制演进、理性政府建设等角度进行了“国家治理体系”的话语建构，试图探索我国国家治理与西方治理理论之间的继承性和共通性，从而将长期以来聚焦于政府体系的研究视角，拓展到政府-市场-社会这一更宏观的国家层面。

目前，学术界对“国家治理体系”的解构，基本从横向和纵向两个纬度进行。横向解构，基本是对官方概念的再解读，即国家治理体系是综合协调并解决各领域各种矛盾的制度化架构，本质上是各个领域各种制度的有机组合。例如，有学者认为，“国家治理体系包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序，政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中三个最重要的次级体系。”。

对于“国家治理体系”的纵向解构，主要是从治理理念、治理制度、治理组织和治理方式这四个层次[或治理主体、治理机制和治理效果这三个层次进行的。然而，两种解构方式基本都没有涉及到“国家治理体系”与西方治理理论的互动问题。

2、从分解式改革理论到整体性改革理论

长期以来，中国改革被分为经济体制改革、行政体制改革和政治体制改革三个部分，因而具有明显的“分解式”特征：行政体制改革是“联结政治体制改革和经济体制改革的一个重要‘双料’工程。”行政体制介于政治体制和经济体制之间。行政体制改革是我国各项改革的“关节点”。

从本质上说，分解式改革理论并不是要忽视整个国家体系的关联性，但是，在现实中，过分强调政治体制改革的作用，将行政体制改革和政治体制改革人为割裂的论调较为普遍。

将政治体制改革扩大化，把政治体制改革当作解决所有问题的唯一途径，一方面，可能会因为“看不到真正的政治体制改革的动力所在”而造成改革动力缺失，另一方面，则可能会因为消极看待目前的改革举措而破坏正在进行的现代制度建设。

事实上，今后的改革比改革初期更为艰难。改革初期的阻力主要来自意识形态，而现在的阻力则主要来自既得利益格局。要打破既得利益格局，不仅需要政府加大自我改革的决心，同时也需要社会力量对比的改变。然而，社会力量对比的变化是一个相对缓慢的过程，把解决所有问题的希望都寄托于政治体制改革，是一种比较消极的改革态度。

同时，行政体制的运行和发展有其基本规律和原则，市场经济体制的完善并不能导致行政体制某些痼疾的自动矫正。中国政府改革目前面临的突出问题，依然是很多政府的组织和运行方式违背了现代理性政府体系的一些基本规律。相较于分解式改革理论，国家治理体系改革更强调经济体制、行政体制和政治体制改革之间的关联性和协同性。

3、从截面式研究视角到历史性过程性研究视角

“在研究西方发达国家行政改革时我们注意到一个有趣的现象，即这些国家行政改革的措施在某些方面与我国行政改革的方向相反：当我们致力于行政管理规范化的时候，西方发达国家却提倡非管制政府模式，充分发挥公务员个人的能动性和首创精神；当我们正在建立严格的规章制度以抛弃人际关系的消极影响时，发达国家却力图改变严格制度的冷面孔，发挥人际关系方面的积极作用；

当我们致力于贯彻和完善公务员制度、建立严格职位分类制度的时候，发达国家关注的却是严格精细职位分类暴露出的弊端，出现了淡化职位分类并辅之以品位分类的发展趋势。”事实上，这些“相反”现象的并存有其必然性：如果忽略我国和西方发达国家所处的不同改革阶段，而以一种“切割式的标准”来审视不同国家的改革诉求，那么在每一个“时间截面”上，则必然是传统、现代与后现代的“否定之否定现象”的混杂。并且，实践证明，正因为忽略了时间维度，“改革进程中的否定之否定现象使我们在改革决策的选择上遇到了困难，或者说陷入了两难的境地。”

全然不同于“截面式”的研究视角，不少学者提出要把研究“放置到时间中去”。例如，皮尔森(Paul Pierson)认为，政治研究要区分不同的过程，揭示不同过程所蕴含的时间线索，包括长期的历史时间和偶然的小时间等，因为，正是“重大的事件、偶然的小时间和错综复杂的变化共同推动了历史的前进。”

相对于人类历史发展的长河，发达国家目前所经历的两百多年的“现代化”历程也只是一段短暂的时间。传统经济向现代经济、农业社会向工业社会的转变，并没有消弭发达国家所遇到的发展问题。也正因如此，研究者们又提出了“新现代化”、“持续现代化”和“第二次现代化”等观点，将西方社会发展的时间线索继续向前延伸。

同样地，“关于中国时间的分析可以定位在长期的历史传统时间和短暂的现代化时间。”长期的历史时间积淀了深厚的社会经济文化传统，这些要素规范着中国社会的内生变化，同时，新中国成立、改革开放等重大事件又在不同层次上作用于中国社会转型发展的时间线索，使传统因子与现代要素相互激荡，使改革所面临的局面更加错综复杂。

“现代化”是一个具有过程意义和发展意义的概念。推进国家治理体系和治理能力现代化的提出，意味着把“时间维度”引入了中国改革，真正将我们对国家治理改革路径的探索放置到宏大的历史视野之中。

以历史的眼光看待本国与别国的制度差异，将有助于改革者不偏不倚地评判中西方文化，也有助于其拨开眼前迷雾，找到最符合本国国情、最契合本国时间线索的发展路径，使其在改革中既不至于一味照搬照抄西方模式，也不至于动辄改弦更张，对自身的路径选择、制度设计摇摆不定。

三、主要研究问题实现社会公正达到社会共治

1、治理的中国适用性研究

目前，治理的中国适用性研究主要包含两方面内容，一是西方语境中的治理理念和治理方式能否在中国存在，二是这些治理方式能发挥怎样的作用[2]133。

俞可平主编的《治理与善治》论文集收录了治理理论代表人物斯托克、库依曼、杰索普等人发表于1998年《国际社会科学》治理专刊上的研究著作，引起了国内学术界对治理理论的强烈关注。并且，在这本书中，俞可平等人在引介治理理论的同时，将治理研究与公民社会研究“合流”，从而体现了其对西方治理理论中国化的独特见解。

王诗宗在其《治理理论及其中国适用性》一书中采用了一种新的分析路径，即通过“策略性-关系性”的研究方法，对已经成为“国家之外的另一种推动力”的民间组织，如何与现行政治-行政体制下的公民参与发生互动进行了可能性论证[2]。

此外，网络模式在治理“中国化”的过程中也得到了许多研究者的重视。此类研究一般认为，社会组织既参与、支持又监督、制约政府行使权力，是推进政府治理的基本动力；“新的社会治理环境要求政府从第三部门的本质出发，理性建构与第三部门的信任关系，并以此为基础指导和推动公共政策创新。”

可以说，以上有关治理的中国适用性研究，多立足于在引进西方治理理论的同时，结合中国的政治制度和社会土壤进行一定程度的改良和嫁接，因此从理论的继承和发展看，十八届三中全会之后学术界对于国家治理体系的研究，在很大程度上与这些研究是一脉相承的。

2、推进国家治理体系现代化的根本动力

在治理研究兴起之前，我国大部分研究对政府改革的目标模式、动力机制以及路径选择已形成了比较强的思维定势，这无助于当前的改革实践突破瓶颈。

例如，很多研究者认为，中国改革总体上以经济体制改革为先导，推动中国政府改革的本质动力是经济体制改革与市场化的驱动，这一历史事实与历史判断，致使贯穿政府改革的一个基本主题就是“如何对政府的结构和职能做出调整使之有利于市场的引入和扩张，并促进中国的经济体制改革”。而这一思路又几乎成为长期以来绝大多数政府改革研究的隐性前提。

然而，“为什么按照市场经济体制要求进行的行政体制改革，仍然没能有效地解决政府管理运行中的某些深层次问题呢？”这是因为，体制转型是利益驱动下的权利结构变化。在政府改革和社会转型的过程中，会逐步形成一种既得利益格局，尤其像我国这种渐进式改革，更容易发生。这样的基本利益格局一旦形成，所谓的过渡型体制就会逐渐定型化，形成一种相对稳定的最有利于既得利益最大化的混合型体制。

针对这一理论困境，少数研究者开始寻找新的视角，尝试着突破传统思维定势。有学者提出，中国的行政体制改革历程受到国内改革(Domestic Reform)和全球一体化(Global Integration)两种因素的交互影响。有学者运用波兰尼“双向运动”的理论及一种国家与社会相互构建的逻辑提出，进入21世纪，中国的国家重建开始在市场化运动和社会自我保护运动这两个方向相反的“双向运动”的张力下展开，这就要求中国在两个不同的方向上重构国家、市场和社会之间的关系。

还有学者认为，中国政府改革的动力并不仅限于经济体制改革的推动。党的执政理念、方针政策以及政府对党的方针政策的执行是中国政府改革的另一个重要的动力。例如，《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》中表述，推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项治理事务制度化、规范化、程序化。”

也正因如此，在许多海外学者看来，在转型国家重建的三条主要途径，即退却、收缩和适应战略中，“中国政府并没有采取退却或者收缩战略，反而是在探索适应战略。”而对于中国国家治理制度的适应能力，有学者持乐观态度，例如，在《重构中国的利维坦》(Remaking the Chinese Leviathan)一书中，杨大利认为，尽管中国仍不是民主选举的国家，但是，中国的领导层已采取了一系列措施来重构国家治理制度，一方面使国家制度的理性化程度大大上升，另一方面，随着各种问责制度的建立，国家开始变得比原来更加负责。

同时，也有学者认为，尽管中国比较成功地适应了变化的经济和社会，但是，其国家重建在政权合法性方面仍然面临不少挑战。例如，在《政治秩序的起源》(第一卷)中，福山肯定了中国由改革开放所带来的经济增长和社会变迁的成果，然而，他也提出，“经济增长帮助国家取得合法性，并建立公民社会的萌芽，但没有动摇政治制度，也没有施加民主化的压力。……中国未来的大问题在于，迅速发展所造成的社会大动员，会否导致对更多政治参与的难以抑制的需求。”

 3、推进国家治理体系现代化的基本方向和主要策略

如前所述，推进国家治理体系现代化，涉及到国家与社会、政治与行政等诸多要素的根本性变革，其改革的目标、内容、范围和边界，其涉及的深层次的矛盾和问题，其在中国社会历史进程中所扮演的角色和意义，已经远远超过了传统意义上、西方意义上的政府改革或公共部门改革的范畴，是一场真正意义上的社会再造运动。

一方面，“现代国家的形式特征主要是拥有一个行政管理和法律的秩序。”现代政治的核心要义之一就是要实现政府体系的理性化。因此，推动国家治理体系现代化，必须立足中国特殊的制度情境，从政府运行规律和原则的角度，而非从权宜之计的角度深入剖析当前中国政府所面临的问题与难题，从而对政府内部的结构关系、资源配置、运行机制和管理方式做出进一步调整，建立一个与变化着的时代相适应的理性政府体系，提升整个国家治理体系的行政能力。

另一方面，“现代化是一个政体所应对的人类事务的复杂性不断增加的进程。这便是它会产生严重政治问题的原因。”由于人类事务的复杂性不断增加，政府已不可能通过自己的行动解决所有问题。因此，推进国家治理体系现代化，必须强调多元主体在公共事务治理中的互补与互动，从而对国家与社会的关系做出进一步调整，促进政府-市场-社会之间的合理分工与有效协作，实现国家多元治理，提升整个国家治理体系的政治能力。

可以说，目前学者们关于“推进国家治理体系和治理能力现代化”的基本方向和主要策略的研究，正是围绕国家与社会、政治能力与行政能力这两个根本维度所展开的。例如，从提升政治能力的角度，有学者指出，中国国家治理体系的建设要依托社会组织这个现实基础，“国家治理体系的构建就是要使政府、市场与社会三者形成一种共生与互补的关系形态，并在相互耦合中形成一种整体性的制度结构模式。”也有学者从社会视角出发，表达了对这类观点的赞同：“治理强调的是社会组织的参与，没有独立自主的社会组织，治理的理念就会大打折扣。”

从提升行政能力的角度，有研究者指出，“国家治理体系的现代化，一个基本前提就是政府职能体系的科学化规范化界定，逐步实现政府的有效限权、放权和分权体系，用制度保证权力的纯洁性，实现社会公正，达到社会共治”。也有学者从社会视角进一步提出，国家治理是一个多主体协同互动的动态过程，国家治理体系是一个多层次、立体化的宏大系统，其中位于“中层的则是由政府、市场和社会的协同与互动所构成的关键传动子系统”，从这个意义上说，政府与市场和社会是合作伙伴关系，而不是对抗统治关系。

四、国家治理方面的研究未来研究仍然非常广阔

20世纪50年代末，著名行政学家林德布洛姆提出了一种“泥泞前行(Muddling Through，亦译‘渐进调试’)”的施政观点[71]。他认为，激进改革解决问题的模式在复杂社会是行不通的，因为全盘分析对改革家的理性和科学知识要求太高，社会形势的变化以及社会生活的不确定性也使改革者很难把改革的设计和运行掌握得十全十美。因此，在实践中，改革不可能是完美的设计与执行的过程，只有反复实践试错才能成功。

可以说，中国过去的经济改革正是通过这样的方式取得了成功，而这一经验，在当前的国家治理体系改革中依然宝贵。目前，中国国家治理体系和治理能力现代化所面临的挑战异常艰难，各种利益集团相互角逐，使改革之路的每一步都羁绊重重。正因为如此，新一轮改革虽然特别强调顶层设计和系统推进，但我们仍然要清楚地认识到改革的本质，做好泥泞前行的准备。同时，我们更需要从理论上对国家治理的命题做出深入的研究，为中国改革和发展的实践提供帮助，并伴随中国的改革实践不断提高水平，对治理研究的理论体系做出中国特有的贡献。从这样的高度来审视关于国家治理方面的研究，未来的研究空间仍然非常广阔。

1、 国家基本政治制度的理性基础与改进路径

一个国家的基本政治制度是关于国家权力的性质、组织、分配、运作等方面的基本规范法度。其内容包括政党体系、选举制度、立法机构、政府组织、司法体系、军队体系、政府-市场关系等。一个国家在某一个时间节点运行的基本政治制度安排与这个国家的历史文化背景及特定发展路径密切相关。但这种路径依赖的演变背后有其更加本质的理性基础，而这种理性基础不但为现实的政治制度安排提供了合法性依据，同时也为这种政治制度的改进提供了发展方向。在当前关于国家治理的研究中，这个方面的深入研究还不多见。大部分的论文还只是停留在诠释现象之中，使国家治理的改进缺乏明确的导向。

例如，在中国现行基本政治制度安排中，执政党与军队和政府的关系是非常清楚的，但是政府与军队的关系则并不十分清楚，这也是导致2008年汶川大地震时出现总理无法指挥军队救援这一现象的体制原因。同样，在当前中国一些地方出现的“邻避”现象中，地方政府往往是公众提出抗议的对象。而地方人民代表大会作为地方治理体系中重大政策的重要利弊权衡机制的作用则完全没有发挥，其背后原因仍然是对人民代表大会与政府权责关系梳理不清。虽然这些问题往往也得到了权宜性的解决，但如果不能对现行体制安排背后的制度缺陷进行深入的理性分析，这些现象将会不断发生，无非是其表现形式不同罢了。

因此，未来关于国家治理的研究，必须能够回归到国家现行基本政治制度安排的理性基础，并以此为平台，来分析现行体制机制的弊病和未来改进的方向。这种研究需要中国实践与国际经验的客观比较，需要价值理性和工具理性分析的有机结合，更需要公共管理、政治学、法学及其它学科研究者的共同努力。

2、国家治理边界与范畴的识别

国家治理的核心问题之一是如何处理政府、市场与社会的关系。从概念上来说，中国新一轮改革的整体思路非常清晰，就是要改变计划经济时期政府包揽一切的做法，尽可能简政放权，约束政府权力，让市场最大限度地发挥资源配置的作用，让各类社会主体最大限度地在社会治理过程中发挥作用。只有在市场失灵的情况下，政府才会出来发挥作用，包括提供公共产品、解决外部性、规制自然垄断、消除信息不对称等。

但由于中国从计划经济到市场经济的转轨还没有完成，因此，中国除了典型的市场失灵问题，还同时面临着市场发育不健全的问题。例如，在很多重要的经济领域中，还存在着产权不清晰，市场主体发育不成熟，市场缺乏足够竞争等问题。当市场失灵和市场发育不全这两类问题交织在一起导致市场运行出现问题的时候，对于政府应该介入哪些事情及不应该介入哪些事情做出正确诊断就变得非常困难。

例如，有些市场不健全的问题被归罪于市场失灵，所以本来应该更好地推进市场化改革，让市场配置资源的作用充分发挥出来，但由于误认为是市场失灵，政府的手就伸进来，力图用行政的手段来解决相关的问题。而另外一些市场失灵的问题又被认为是市场运行中必然存在的现象，政府反而放手不管或没有采取有效的手段来解决。在社会治理方面也存在着类似的问题。

与此同时，随着中国经济社会的发展，社会的价值观念也发生了重大变化。很多在传统社会里认为是私域的事务也进入了公共事务的视野和国家治理的范畴。例如，为了保障每一个公民未来发展的基本能力，是否接受教育已经不再是个人的选择了。国家从法律上规定，每一个适龄儿童和少年不但享有平等接受义务教育的权利，并且要履行接受义务教育的义务。虽然对教育的问题全社会很容易达成共识，但在很多其它事务方面，公共权力对私域的介入往往也会引起争议。例如，在讨论《反家庭暴力法》中，就涉及到公权力是否应该介入传统中国社会认为是属于私域的家庭教育孩子的方式问题以及公共权力如何介入的问题。

从更加宏观的角度看，在全球化背景下，国家治理与全球治理的界限也存在界限模糊的问题。当前人类社会面临很多共同挑战，如气候变化、大规模传染病等，任何一个国家都无法独自应对，只能依靠全球范围的治理体系来解决。然而，各国的国家利益和全球公共利益在很多情况下并不完全一致，这种利益协调过程的艰难复杂从全球气候谈判就可以略见端倪。

在这种全球治理体系下，哪些属于国家的主权可以让渡？哪些属于国家的主权必须坚守？更具挑战的问题是，对于那些由于国家治理不善而给全球和平安全带来威胁的问题应如何应对？国际社会是否能够据此而干预这些治理不善国家的主权？这些问题的研究同样需要多学科领域的学者共同努力。

3、国家治理现代化的方向认同与治理能力的衡量

现代化本身的含义极其广泛，且包含着极其丰富的价值内涵。经典现代化理论认为现代化是一个从传统农业社会向现代工业社会转变的历史进程。但随着后工业化社会和其它一些新概念的提出，现代化概念的本身也在不断演化[74]。由于西方国家率先实现工业化，很多现代化理论就把现代化与西方化等同起来，引起学术界和发展中国家的质疑。

而近年来新兴国家的崛起，让现代化研究的学者看到了人类社会发展路径的多元性。也正因为如此，要想对国家治理现代化的具体含义达成共识绝非易事。然而，如果无法明确现代化的指向，推进国家治理现代化的努力就有可能方向不明，原地踏步。同样，有效衡量国家治理能力将有助于明确国家治理能力的不足并采取相关措施加以改进。但是，目前关于国家治理能力的度量尚且缺乏统一的认识和标准，这也使得国家治理能力的提升举步维艰。

类似于这样的问题，还可以举出很多。应该说，中国改革开放的实践与国际公共治理的风云变幻给公共管理学者们提出了很多亟待探索的命题。与其它学科相比，公共管理领域的学者对这些问题的研究和探讨，更是担负着重要而特殊的责任。

与从事政治学理论研究的学者相比，公共管理作为一门应用性学科的特点使其在探究理论问题的同时始终保持着实践关怀；而与从事具体应用领域(如经济、社会、文化等)研究的学者相比，公共管理对制度和规制的高度关注又使其在寻找应用领域解决办法的同时能超越实践而去追寻更加普遍的规律。也正因如此，公共管理学科自诞生之日起，就不断地在理论与应用、工具理性和价值理性中挣扎，但依然能够一次次地转变范式，浴火重生。

也正是在这样的背景下，关于国家治理体系和治理能力的系统研究更具有理论和现实的指导意义。中国推进国家治理体系和治理能力现代化的历史机遇不但要为中国建立起一个比较稳定和完善的现代国家运行体制，为中国社会的长治久安与和谐发展奠定制度性基础，同时还要从理论上和思想上有所建树，形成新的国家治理理论体系和实践法则，为世界上其他发展中国家的现代化进程提供参考与借鉴。

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